巨災(zāi)保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及對中國的啟示

【摘要】中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重。積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展和創(chuàng)新，是中國建立高效、合理的金融應(yīng)對自然災(zāi)害體系，穩(wěn)定中國金融體系的重要問題。本文在總結(jié)海外發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，并結(jié)合中國巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀，提出由政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)(再)保險(xiǎn)公司、海外再保險(xiǎn)市場和承包人共同參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式及實(shí)施方案。

【關(guān)鍵詞】巨災(zāi)保險(xiǎn) 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn) 再保險(xiǎn)

【中圖分類號】F840.65【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1009-8585(2011)05-00-02

巨災(zāi)保險(xiǎn)，是指對由于突發(fā)性的、無法預(yù)料、無法避免且危害特別嚴(yán)重的如地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水等所引發(fā)的災(zāi)難性事故造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡，給予切實(shí)保障的風(fēng)險(xiǎn)分散的手段。

保險(xiǎn)公司在承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以后，為減少可能的災(zāi)害損失，會把“防重于賠”的理念放在經(jīng)營管理的重要地位，在最大程度上降低巨災(zāi)的損失。再者通過保險(xiǎn)機(jī)制，財(cái)政對保費(fèi)、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金提供補(bǔ)貼，可以充分發(fā)揮財(cái)政投入的放大效應(yīng)，從而滿足快速恢復(fù)生產(chǎn)生活的資金需求。

1 發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前國際上巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式主要有三種。第一，由國家籌集資金并進(jìn)行管理，以美國為代表。第二，由政府和保險(xiǎn)公司合作管理，以新西蘭為代表。第三，商業(yè)化運(yùn)作。政府對巨災(zāi)保險(xiǎn)不作強(qiáng)制性規(guī)定，主要由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)保障，以英國為代表。

1.1 美國式政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

1956年美國國會通過了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，并據(jù)此法令創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)制度。1968年美國國會通過《全國洪水保險(xiǎn)法》，為落實(shí)該法案，又制定了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》(NFIP)，建立了國家洪水保險(xiǎn)基金。1973年頒布的《洪水災(zāi)害保護(hù)法案》以及在1994年和2004年兩次出臺的《洪水保險(xiǎn)改革法案》，促進(jìn)了洪水保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

在美國的洪水保險(xiǎn)體系中，國家認(rèn)定的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的社區(qū)必須要參加NFIP，否則，將受到聯(lián)邦政府的懲罰。在洪水保險(xiǎn)銷售方面，由于美國的洪水保險(xiǎn)是由政府直接經(jīng)營和管理，而政府的銷售網(wǎng)絡(luò)較少，于是政府推出了保險(xiǎn)公司協(xié)助銷售的WYO計(jì)劃。NFIP由于受到聯(lián)邦財(cái)政政策的支持，享受聯(lián)邦政府的免稅待遇，所以具備較強(qiáng)的災(zāi)后償付能力。NFIP不僅沒有給商業(yè)保險(xiǎn)增加負(fù)擔(dān)，又通過WYO計(jì)劃使得商業(yè)保險(xiǎn)公司能夠參與其中且不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了NFIP對投保人的服務(wù)質(zhì)量[1]。

1.2 新西蘭式政府與市場共同主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

新西蘭地震保險(xiǎn)制度被譽(yù)為全球現(xiàn)行運(yùn)作最成功的災(zāi)害保險(xiǎn)制度之一，其主要特點(diǎn)是國家以法律形式建立符合本國國情的多渠道巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，走政府行為與市場行為相結(jié)合的道路來盡可能分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

新西蘭對地震風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對體系由三部分組成，包括地震委員會、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會，分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)。一旦災(zāi)害發(fā)生，地震委員會負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的損失賠償;保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)超出法定保險(xiǎn)責(zé)任部分的損失賠償;而保險(xiǎn)協(xié)會則負(fù)責(zé)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。

新西蘭地震委員會由國家財(cái)政部全資組建，在抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵作用。目前，地震委員會已經(jīng)積累了近50億新元的國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。基金的主要來源是強(qiáng)制征收的保險(xiǎn)費(fèi)以及基金在市場投資中獲得的收益。

除建立國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金外，地震委員會還利用國際再保險(xiǎn)市場進(jìn)行分保，從而分散風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)巨災(zāi)損失金額超過地震委員會支付能力時(shí)，政府將發(fā)揮托底作用，由政府負(fù)擔(dān)剩余理賠支付，而地震委員會每年會支付給政府一定的保證金。

1.3 英國式市場主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

目前，英國已經(jīng)建立了較為完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。在承保主體方面，英國的巨災(zāi)保險(xiǎn)僅由保險(xiǎn)公司承保，政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中不承擔(dān)承保責(zé)任。

以英國的洪水保險(xiǎn)為例，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，英國的巨災(zāi)保險(xiǎn)由于全部由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，并且政府也不對巨災(zāi)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)方面的支持，因此，英國的保險(xiǎn)公司在提供巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)，均要求政府進(jìn)行大量的防洪工程建設(shè)以及提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品，以使巨災(zāi)保險(xiǎn)損失控制在可以承受的范圍之內(nèi)。由此看來，英國保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要依賴于政府進(jìn)行的防洪工程以及通過商業(yè)再保險(xiǎn)公司分散巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.4.1 在巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行專門立法

如美國的《全國洪水保險(xiǎn)法》以及新西蘭的《地震委員會法案1993》等，而且這些法律隨著巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的變化及時(shí)進(jìn)行修訂。通過立法形式，明確了本地區(qū)巨災(zāi)保險(xiǎn)的性質(zhì)、巨災(zāi)保險(xiǎn)的模式、參與方的權(quán)利和義務(wù)等，使巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展有法可依。

1.4.2 政府為巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展提供必要的支持

由于各國的發(fā)展情況不同，政府參與巨災(zāi)保險(xiǎn)的方式也各異。雖然政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，但是沒有出現(xiàn)政府大包大攬的情況。相反，市場化運(yùn)作是這些國家開展巨災(zāi)保險(xiǎn)的一個(gè)共有特點(diǎn)，政府的參與也是圍繞著更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用而展開。

2 中國發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀與問題

2.1 中國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

中國目前對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償方式主要包括社會捐助、國際支援、財(cái)政補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償四種。財(cái)政補(bǔ)償?shù)幕鹬饕獊碓从谡呢?cái)政收入，在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，財(cái)政預(yù)算安排的救災(zāi)基金相對于災(zāi)害所造成的損失只是杯水車薪。從保險(xiǎn)補(bǔ)償方面看，中國保險(xiǎn)市場及再保險(xiǎn)市場的資本實(shí)力與風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限，國內(nèi)保險(xiǎn)公司對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)缺乏精確的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)手段，對巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)及巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展都相當(dāng)落后[2]。

2.2 中國巨災(zāi)保險(xiǎn)存在的問題

2.2.1 巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度缺失

目前，中國已制定《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《森林防火條例》等20多部有關(guān)自然災(zāi)害應(yīng)急的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，但專門涉及巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律法規(guī)幾乎還是空白。

2.2.2 巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)缺乏

目前，中國專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)非常缺乏，能為地震等巨災(zāi)理賠的險(xiǎn)種只有壽險(xiǎn)、個(gè)人意外傷害險(xiǎn)等保險(xiǎn)，但這些險(xiǎn)種中并沒有適用于地震保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)的獨(dú)立條款和費(fèi)率。商業(yè)保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承保水平跟發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。

2.2.3 巨災(zāi)保險(xiǎn)承保能力有限

中國法律法規(guī)對投保地震、洪水、雪災(zāi)等巨災(zāi)保險(xiǎn)缺乏必要的強(qiáng)制要求，僅靠保險(xiǎn)公司以商業(yè)運(yùn)作方式開展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)難以擴(kuò)大承保面，這制約了巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和巨災(zāi)保險(xiǎn)作用的發(fā)揮。由于中國保險(xiǎn)業(yè)承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的廣度和深度有限，不僅對災(zāi)后巨額損失的補(bǔ)償只能是杯水車薪，而且難以發(fā)揮其對巨災(zāi)的基本保障作用。

3 對中國發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的啟示

由于中國現(xiàn)階段既沒有像英國那樣發(fā)展完善的保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會和再保險(xiǎn)市場，也沒有像美國那樣發(fā)達(dá)的政府財(cái)力后盾，而且中國保險(xiǎn)市場還處于起步階段，大多數(shù)受災(zāi)民眾都依賴于政府救濟(jì)[3]。因此，可以借鑒新西蘭等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過中央政府主導(dǎo)和地方政府分配統(tǒng)籌來發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，采取政策上政府指引，政府、保險(xiǎn)公司和社會共同協(xié)作，各地方政府參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。

3.1 成立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)管理委員會作為最后付款人

參照國際經(jīng)驗(yàn)，中國國家巨災(zāi)保險(xiǎn)管理委員會可以作為一個(gè)協(xié)調(diào)部際政策，全面管理巨災(zāi)保險(xiǎn)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括:

第一，管理國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。該基金由投保人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼，并由國家巨災(zāi)保險(xiǎn)管理委員會采用市場化的原則通過相關(guān)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)保值增值，作為巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付的最后資金來源。

第二，成立直屬的巨災(zāi)測評專項(xiàng)小組，對不同地方的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測探，并劃分出一些區(qū)域，然后根據(jù)費(fèi)率公平原則，設(shè)立各地的最高費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，并隨時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的變化修正和更改費(fèi)率。

第三，協(xié)助全國人大常委會法工委進(jìn)行立法調(diào)研，盡快催生《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》及相關(guān)配套法規(guī)，對有能力和意愿經(jīng)營巨災(zāi)保險(xiǎn)的公司提供稅收減免和政策優(yōu)惠。

3.2 對于災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)強(qiáng)制投保并限額承保

根據(jù)巨災(zāi)測評專項(xiàng)小組對全國各地的風(fēng)險(xiǎn)測探結(jié)果，對部分巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)集中地區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，由一些實(shí)力雄厚的商業(yè)保險(xiǎn)公司具體承保。

首先，各商業(yè)保險(xiǎn)公司精算師與災(zāi)害研究人員根據(jù)國家巨災(zāi)保險(xiǎn)管理委員會厘定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率指標(biāo)并結(jié)合歷史數(shù)據(jù)研究和實(shí)地考察，根據(jù)巨災(zāi)險(xiǎn)的不同類別以及不同的區(qū)域、土地和建筑物結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)類別制定出不同的費(fèi)率。

其次，對于所開發(fā)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，設(shè)置免賠額上限和下限，一方面可以減輕承包人受災(zāi)以后的賠償負(fù)擔(dān)，降低了保費(fèi)，擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍;另一方面也有助于督促公眾做好防災(zāi)防損工作，避免“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生。

3.3 向國內(nèi)外再保險(xiǎn)市場轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

建立巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系，利用再保險(xiǎn)擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃的承保能力。以中國再保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司公司為基礎(chǔ)，積極培育國內(nèi)再保險(xiǎn)公司，大力發(fā)展專業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司，活躍再保險(xiǎn)市場，不斷提高中國巨災(zāi)保險(xiǎn)的分保能力。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步開放中國保險(xiǎn)市場以尋求國際合作，引進(jìn)資金實(shí)力雄厚、經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)豐富的國際知名再保險(xiǎn)公司和組織，通過國家巨災(zāi)管理委員會將國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的一部分向國際再保險(xiǎn)市場購買再保險(xiǎn)，對于超過再保險(xiǎn)公司承保能力以上的部分，由政府管理的地震風(fēng)險(xiǎn)基金提供再保險(xiǎn)，逐步構(gòu)建起商業(yè)再保險(xiǎn)和國家再保險(xiǎn)相結(jié)合的、多層級的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

4 結(jié)語

在中國這樣一個(gè)各種自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，但相應(yīng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度相對不完善。我國可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過中央政府主導(dǎo)和地方政府分配統(tǒng)籌來發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，采取政策上政府指引，最終形成涵蓋全體國民，涉及承包人、分保人和再保險(xiǎn)人，由政府部門進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)的多層次的、適合中國國情的、現(xiàn)代巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。

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