政府公共信息資源共建共享模式研究

[摘要]政府公共信息資源是指政府部門在公共管理過程中所形成和擁有的與政府公務活動有關的信息資源，美國政府認識到政府信息的重要價值，并通過成立管理協調機構、建立健全法律法規、推動電子政務、實施委托圖書館計劃等多種措施推動政府信息資源的全社會共享，其先進的經驗及成功的模式值得我們借鑒。因此我國政府公共信息資源共享模式構建應從成立常設的政府信息資源管理協調機構、加強信息標準的統一、以《政府信息公開條例》為法律約束、建立地方政府信息資源目錄體系等幾方面作深入的探索。

〔關鍵詞〕政府公共信息資源；公共信息資源；政府信息公開；信息資源共享

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１１．０７．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２５９.２１ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０１１）０７－００５５－０３

Research on Constructing and Sharing Model

of Government Public Information ResourcesYang Xiuping１ Zhang Yuzhen２

（１．Library，Gansu Lianhe University，Lanzhou 730000，China；

２．Library，Ningxia University，Yinchuan 750002，China）

〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕Government public information resources is that government departments have formed and owed information resources with official activities in the process of public management.U.S.government recognizes the important value of government information and promote the sharing of the whole society of government information resources by a variety of measures，such as the establishment of management coordinating bodies，establishment and improvement of laws and regulations，promotion of e-government，and implementation of the Library Project commissioned.Its advanced experience and successful model worth learning from.Therefore，the constructing and sharing model of my government public information resources should explore in depth from the following aspects:the establishment of a permanent management coordinating bodies of government information resource，strengthening the unity of information standards，the“Regulations on Open Government Information”as the legal constraints，and the establishment of catalog system of local government information resource.

〔Ｋｅｙｗｏｒｄｓ〕government public information resources;public information resources;government information opening;information resources sharing

１ 政府公共信息資源

政府公共信息資源指政府部門在公共管理過程中所形成和擁有的信息資源，是與政府公務活動有關的信息資源［１］。公共信息資源與政府信息資源是兩個極易混同的概念，政府信息資源是指政府擁有的，包括由政府收集和生產的信息，即政府業務流程中生產的記錄、數據、文件內容和政府為業務流程需要從外部采集的信息。這其中的很大一部分是政府機關公務活動所涉及的并且可以向社會公開的信息資源（本文所探討的政府信息資源共享均指政府公共信息資源），構成了公共信息資源的主體。另一方面，公共信息資源不僅僅局限于政府信息資源，還包括社會生產并占有的公共信息資源。就范圍來講，公共信息資源與政府信息資源在相當范圍的交叉重合就是政府公共信息資源［２］。政府公共信息資源與人們經濟活動密切相關，原則上除政府使用以外，社會成員都有權利獲取和使用，信息公開與政府透明是滿足社會公眾和公民知情權的需要。如今這一問題已得到社會各界的高度重視，政府也進行了一系列信息化建設，如1993年開始建設的“金橋”等十二金工程，1999年實施的“政府上網工程”，2002年出臺的《關于我國電子政務建設的指導意見》、近年來還建成了一大批國家級大型數據庫等。2005年4月實施的《電子簽名法》，2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律。上述工程項目的實施及法律法規的制定使政府公共信息資源整合與共享不僅實現了政府內部信息共享來提高政府效率，還實現了向社會的公開并取得了良好的效益。但由于我國政府信息資源共享機制的缺失，目前還存在缺乏統一的管理協調機構、政府部門對信息資源的獨占性較為嚴重、共享途徑較少、共享性差等問題。而以美國為代表的西方國家其政府信息資源共享發展較早并已取得了較好的社會效益，其先進的經驗及成功的模式值得我們借鑒。

２ 美國政府公共信息資源共享模式

政府信息資源是一個國家信息資源的重要組成部分，美國政府日益認識到政府信息是一種具有重要價值的國家資源，對經濟發展和社會進步極為重要。因此美國政府通過成立管理協調機構、建立健全法律法規、推動電子政務、實施委托圖書館計劃、開展公益性國有科學數據“完全與開放”等多種措施推動政府信息資源的全社會共享。

２.１ 政府信息資源管理由統一機構協調

美國政府信息資源管理主要是在OMB（Office of Management and Budget，管理與預算辦公室簡稱）領導與協調下工作的。OMB主要有強化、調整和監督聯邦信息資源管理政策、原則、標準和方針的實施；指導和監督信息資源管理；審查和批準機關的信息收集要求；提升公眾進入公共信息領域的機會等職能［３］。政府還建立了信息主管制度，聯邦政府的首席信息主管（CIO）兼任OMB的第一副主任，政府各部門也設立直接向部門主要領導報告的CIO。CIO制度為公眾了解政府行為提供信息渠道和為政府與公眾的交流提供平臺。

２０１１年７月第３１卷第７期政府公共信息資源共建共享模式研究Ｊｕｌｙ，２０１１Ｖｏｌ.２.２ 完整的法律政策體系保障政府信息資源公開

美國通過制定一系列關于信息公開的法律來保障公眾獲取政府信息，其中比較重要的有：1976年美國《版權法》規定，版權保護不適用于任何美國政府作品；1966年頒布的《信息自由法》明確規定政府各行政機構應當向公眾提供公共信息；1996年克林頓政府對《信息自由法》作了較大修改，制定了《電子信息自由法》，要求聯邦機構建立電子閱覽，方便公眾在線獲取政府信息；1976年9月美國國會通過的《陽光下的政府法》進一步促進了美國公眾對政府信息的獲取；1985年OMB頒布的《美國聯邦信息資源管理政策》明確規定了聯邦機構收集、處理和傳播信息以及管理聯邦信息系統和技術的總體政策指導方針。除上述法規和政策外，美國一些州也制定了自己的公共信息法。美國通過從中央到地方的這一系列有關信息公開的法律與政策，逐步建立了一套較為完整的政府信息公開的法律法規體系，保障了美國公眾可以相對自由地獲取共享政府信息，一方面增加了政府的透明度，另一方面也提高了民眾參與政治的積極性［４］。

２.３ 倡導和推動電子政務為公眾提供了共享政府信息的新途徑為了適應信息技術的飛速發展，美國政府積極將互聯網等信息技術融入到政府信息的公開中，通過大力發展電子政務來推動政府信息的公共獲取。2000年9月開通的“第一政府”網站（www.fistgov.gov）是美國民眾獲取政府信息的主要官方門戶，該網站一方面囊括了全美50個州以及地方縣、市的有關材料及網上鏈接；另一方面又按十幾個主題對信息進行歸類，提供的資源十分豐富，非常方便公眾獲取信息。2002年12月，布升總統簽署了《電子政府法》，要求聯邦政府通過利用基于互聯網的信息技術，增強公民獲取政府信息的能力。為保證政府信息獲取的快速、全面，美國政府采用了政府信息指引服務（Government Information Locater Service）的技術，該項技術的采用，幫助公眾最大限度地跨越政府機關多層障礙，搜尋、判斷、獲取符合要求的政府信息，提高檢索政府信息的查準率和查全率。同時，美國政府還建立了電子政府基金，用于建設聯邦政府重點電子政務項目，2003年該基金投入為4 500萬美元，到2006年增長到1.5億美元［５］。在一系列政策措施的保證下，美國政府網站發展迅速，不但聯邦一級和州一級的政府機構已全部上網，而且幾乎所有縣市一級政府機構也全部上網，并且幾乎所有縣市一級政府也都建立了自己的站點。美國通過這種縱橫交錯、快捷而又豐富的網上信息服務，使得美國民眾能更為充分的共享政府信息。

２.４ 實施聯邦政府托管圖書館計劃

聯邦政府托管圖書館計劃（Federal Depository Library Program，簡稱FDLP）是由美國國會建立，免費向全國各地的受托圖書館提供政府信息，而這些受托圖書館又將這些政府信息免費向當地公眾提供，同時提供專業指導。目前FDLP約有成員館1 250家［４］，大多數成員館是由國會成員指定。FDLP建立的原則是：除了某些特殊的例外，所有的政府信息產品應提供給受托圖書館；所有州和國會管轄區域都應建立聯邦受托圖書館，以確保政府信息被廣泛獲取；所有介質的聯邦政府信息都應被公眾免費獲得。受托圖書館應該承擔的責任是：為公眾免費提供任何形式的政府信息產品、妥善保管聯邦受托文獻、提供服務以滿足當地社區和周圍區域民眾對政府信息的需求。這樣，受托圖書館實質上是在公眾和政府之間搭建了一座信息傳播與流通的橋梁，FDLP通過自己的不斷調整和努力，越來越多地承擔著方便公眾獲取政府出版物的功能。

２.５ 開展公益性國有科學數據“完全與開放”共享政策20世紀后半期，隨著科學研究以及信息技術的發展，大量科學數據涌現，其中許多為公益性的國有科學數據，為了有效的管理和利用這些數據，20世紀90年代美國政府建立并發展了國有科學數據“完全與開放”的共享政策。所謂“完全與開放”被定義為“在非歧視的基礎上，毫無限制的以不超過復制和發行成本”獲取數據［４］，“完全與開放”政策的適用范圍為美國政府投資并擁有的公益性數據和數據庫，在該機制的保障下，科研人員和社會公眾可以以不超過復制和發行成本的費用獲取數據，國家還可以提供培訓以幫助他們使用數據。“完全與開放”的數據共享政策已經成為美國深入人心、不可動搖的一項基本國策，并使美國成為全世界的數據和信息中心，這種促進科學數據共享的模式值得我們借鑒。

３ 我國政府公共信息資源共享模式構建

近年來伴隨著我國各級政府對政府公共信息資源整合與共享重要性認識的不斷深入，在實踐領域也取得了巨大進展，主要體現在以下幾方面：一是與政府業務流程相關的金字系列工程建設，有效整合了各領域內的信息資源，實現了信息資源部門內的共享；二是國家級大型數據庫及各地區、各部門數據庫的大量建設；三是政府門戶網站建設。據統計，截止到2007年底我國以gov.cn為結尾的域名數為35 000個［６］，且呈現加速增長的趨勢；四是制定了《電子鑒名法》和《政府信息公開條例》等法規，為政府公共信息資源共享提供了法律保障。但目前我國政府公共信息資源共享仍然存在著一些不容樂觀的現實：一是缺少統一的、常設的管理協調機構；二是忽略了政府信息資源共享方面的標準化建設；三是公眾對政府信息資源獲取的途徑少；四是缺乏建立統一適用的政府公共信息資源目錄。因此我國政府公共信息資源共享模式構建應從以下幾方面作深入的探索。

３.１ 成立常設的政府信息資源管理協調機構推進政府信息資源的共建共享政府信息資源共享需要不同職能部門之間的合作與協調，這就要求建立能夠直接指導和協調職能部門之間開展資源共享的管理協調機構，該機構的主要職責在于強化調整和監督政府信息資源管理政策、原則、標準和方法的實施，強化和實施信息收集、儲藏、處理、交流的一般標準和一致性協議，指導和監督其他行政機關傳播信息和向公眾開放信息，鼓勵更多的共享、傳播、和公共信息準入等，將不同主體、不同部門、不同地區的信息資源進行整合處理。該機構應當擁有對各行政部門的信息資源管理活動的決策、管理與協調權，對其他機構的信息資源管理工作進行全面指導、監督和評估。同時，政府各級職能部門在現已成立的信息機構基礎上，完善行政信息官（CIO）制度。行政信息官承擔著全面管理信息資源的職責，在戰略層次上統籌本機構或組織的全部信息管理工作任務，是機構間信息協調、溝通、共享的橋梁。

３.２ 加強信息標準的統一，以整合政府公共信息網絡系統政府信息資源的規范化程度從技術上決定了政府信息共享的水平，只有數據信息是標準的，才能掃除各自為政的共享壁壘，使隸屬于不同行業不同層級間的政府業務管理信息系統實現跨系統的信息共享。因此，在政府信息資源標準化建設方面，首先，要有效發揮政府的主導作用。由政府主導的信息標準化過程能夠整合各方的利益需求，使其協調一致，從而避免“市場型”標準化過程產生的多重標準所導致的資源浪費現象；其次，要積極整合社會的各方力量。在科學的管理和有效的協調下，充分發揮社會、高校、科研機構、市場等力量，共同研制適用于本地區并與國內國際接軌的相關信息標準，協調社會各方的利益需求，減少信息資源共建共享中的技術障礙，加快政府和部門機構的信息技術應用，從制度上推進政府和信息機構的信息技術應用；再次，要盡快建立地區內的信息標準化聯盟，并與國內、國外信息標準化組織建立聯盟，同時加強與國內、國外的信息交流，積極與國內、國際標準接軌，在借鑒國外先進標準的基礎上，努力提高區域內信息標準化的整體水平。

３.３ 以《政府信息公開條例》為法律約束，推動政府信息公開和信息增值服務2008年5月1日正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，標志著中國政務信息公開步入了“有法可依”的時代。《政府信息公開條例》以公開為原則，不公開為例外，明確規定政府信息公開的范圍、主體、方式、程序、監督和保障等內容。從而為公民合理、公平、公正的獲取政府信息資源的民主權利提供了保障。《政府信息公開條例》將更有效地推動政府信息資源在政府機構之間及政府與社會民眾之間的共享。因此，在政府公共信息資源共享方面應以《政府信息公開條例》為法律約束，在現有電子政務的平臺上，通過政府信息公開和信息增值服務，進一步滿足社會公眾對政府信息資源的共享。

政府信息公開是政府信息共享系統中最為權威也是最為基礎的部分，由政府信息部門（如公眾信息網）及其下屬信息機構面向社會提供免費開放式公共信息服務，是最基本的政府信息共享方式。政府信息社會共享的真正途徑和目的是信息資源的增值服務。目前，建立特色數據庫和優化信息咨詢服務等已成為政府信息增值服務的主要方式，單就政府行政系統而言，可采取縱向增值和橫向增值兩種方式，提高行業領域內現有信息資源的利用價值和拓展跨越組織系統和行業壁壘的政府信息利用的范圍和空間。這需要政府、企業與民間各類信息機構的廣泛參與。

３.４ 建立地方政府信息資源目錄體系，開拓多種渠道滿足公眾對政府信息的獲取政府信息資源產生于政府活動的各個環節和部門，他們的存在和分布呈現多行業、多部門和多地域的特點，儲存地點分散、搜尋不易。為了實現政府信息資源的共享，各地區應在政府信息管理協調機構的組織下，建立一種可分可合的地方政府信息資源共享目錄，實現信息資源的有序組織，提供一種支持公眾檢查、定位、獲取和使用政府公開信息資源的工具，滿足人們在大量信息資源中準確、全面、迅速、方便、經濟地獲取所需信息內容的各種需求。政府信息資源共享目錄建設應與地方政府的電子政務保持同步，借助電子政務平臺，通過政府門戶網站、政務公開網、手機政務等渠道實現公眾對政府信息的獲取與共享。對于農村及信息化程度較低的社區，為消除信息鴻溝，幫助弱勢群體，政府可采用委托（定點）圖書館方案或類似方法和政務公開欄、信息窗口、信息屏幕及通過文化館（站）、電視廣播等信息機構保障弱勢群眾有暢通的渠道獲取政府信息。

參考文獻

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［２］夏義．解讀政府公共信息資源管理［Ｊ］．圖書館論壇，2007，（1）：101-103．

［３］楊寅，黃萍．我國政府信息資源管理的現狀及完善［Ｊ］．行政法學研究，2006，（4）：36-42．

［４］陳傳夫，黃璇．美國解決信息公開獲取問題的模式［Ｊ］．情報科學，2007，（1）：87-92．

［５］孫敬水．美國電子政府的發展經驗及借鑒［Ｊ］．科技管理研究，2004，（2）：87-90．

［６］第21次中國互聯網絡發展統計報告［ＥＢ］．http:∥tech.163.com/special/00092HJD/cnnic21.html，2008-01-17．