GDP降速與財政過日子

“十二五”期間，我國的經濟要實現從粗放型朝著集約型，從數量型朝著質量型轉型。這已經不是一種口號，而是形勢所迫。這一轉型很大程度上伴隨著GDP增長降速過程。

GDP降速有多大?

“十二五”期間GDP增速到底能夠達到多大?這雖然與政府的規劃有關，但是關聯程度不一定大。這一點可在“十一五”規劃的執行情況中看出。“十一五”期間，很多規劃沒有如期落實。所謂“人算不如天算”：一場全球金融危機風暴把整個規劃打亂，整個規劃執行也就大打折扣。

我國“十二五”規劃設定年均GDP增長7％，與“十五”相同，略低于“十一五”的7.5％，同時也遠遠低于10.3％的2010年GDP增速。值得注意的是，“十五”規劃期間實際年均增長9.8％，“十一五”規劃期間則達11.2％。也就是說，相較于實際GDP增速，過去的兩個五年規劃呈現出一種固定套路：經濟增長的規劃目標設定得較低，實際實現的增速則較高。這就給我們提出C--個問題：“十二五”期間，是否會遵循同樣的固定套路?如果其他條件不變，單純按照路徑依賴的邏輯，實際的經濟增速很可能仍然會高于7％的水平。這里有著多個原因。

首先是心理學上的原因。政府在組織預測經濟增速后，一般愿意設定一個更低的增速，確保實際增速一定超出該設定增速，這樣政府和民眾都高興。反之，如果設定增速較高，實際增速更低，那么政府和民眾心里都不高興。

其次是統計學上的原因。歷來中央政府設定一個增長目標，一般均要層層分解到下級政府。這種層層分解也是層層加碼的過程。到了縣鄉級政府，增長目標就普遍偏高。加總之后，到了中央層面，就會明顯高于中央總體上要求的水平。不過如果考慮到經濟從數量型朝著質量型轉型的需要，GDP增速難以維系改革開放30多年以來的高速度。

再次是GDP本身的投入依賴性原因。我國的人均GDP基數仍然較低，仍然保持20年較快增速完全有可能。7％應該屬于可維持持續發展的增速。GDP是投入資源砸出來的，無論是國企部門砸，還是私人部門砸。兩者均可以砸出GDP增速，但是經濟結構的質量則不一樣。國企部門有砸坑的動力，卻沒有降低成本的動力。私人部門兩種動力均有。因此，一個健康的經濟體需要龐大的私人部門支撐。政府主導的經濟，其質量則容易出問題。根據天則經濟研究所的新近研究成果，2001-2008年，國有及國有控股企業少計算或者少繳納成本總額加上補貼，總計是64767億，包括少支付的利息28469億，地租3萬多億，資源租5千多億，虧損補貼1198億。在同期，國有及國有控股企業累計獲得利潤總額為49175萬億。由此，國有企業少支付的成本與補貼之和遠遠大于近5萬億的企業利潤總額。也就是說，2001-2008年，國有企業沒有盈利，平均的真實凈資產收益率為-6.2％。

財政收入不會減少

我國多年來財政收入增速遠遠高于GDP增速。此外根據上述分析，我國十二五規劃期間，即便實際CDP減速，其增速估計并不低。財政收入增長雖然也會減速，但其增速仍然會可觀，而且鑒于政府缺乏減稅的動力，有的是增加增稅的動力，政府財政收入的絕對規模并不會減少，反而仍然呈現較快速增長的勢頭。

我國的宏觀稅負并不低。我國大口徑政府財政收入規模也在擴大，因而大口徑宏觀稅負也在加重。尤其是由于2009年地方政府負債規模大幅膨脹，這一勢頭更為驚人。我國大口徑政府財政收入規模或廣義宏觀稅負包括一般預算收入、政府性基金收入、預算外財政專戶資金收入、五項社會保險基金總收入、新增國債余額、新增外債余額、地方政府新增債務余額、國有資本經營預算收入以及政府的制度外收入。2009年，上述大口徑的政府財政收入規模大約合計17.96萬億元，約占GDP的比重為53.62％。如果不計入新增負債余額，廣義政府財政收入規模達到35.68％。

上述數據表明，雖然我國仍然可以在資源稅和財產稅方面做文章，但是大幅度增稅的空間比較有限。資源稅和財產稅收入在大頭上估計將歸屬地方政府。但是沒有地方財政民主的地方政府聚財就會缺乏民意基礎。此外，財政收入無論是多是少，一個地區無論是富是窮，地方政府對財政資金的饑渴癥均存在。富裕地區財力越大，對資金的需求規模可能反而更大，因為其面對著更高要求的基礎設施和公共服務。貧困地區財力薄弱，對資金的需求規模也很大，因為提供較高水平的基礎設施和公共服務是在地區間競爭中不致落敗的前提。地方政府對財政資金的饑渴癥還與我國地方政府的無限政府性質有關：地方政府為了地方經濟績效，可以促進經濟發展，可以直接進行經濟生產，可以“跑部錢進”，爭取上級項目。

眾所周知，我國政府的無限政府性質也造成了我國政府職能的混亂。按照美國財政學家馬斯格雷夫的看法，政府職能可以分為穩定、再分配和配置職能。但是，我國政府對這三大職能之外的經濟發展職能情有獨鐘。這四種職能的界定與履行仍然問題重重，既有履行到位的方面，也有職能缺位或者越位的問題。單純從制度角度看，大量財政支出是低效的。比如我國中央政府提供大量的財政轉移支付，但只有小部分屬于給予基本財力缺口公式的一般性轉移支付，大量屬于專項轉移支付。這些專項轉移支付的投放并不透明，也缺乏對這些資金使用的審計和監督。全球金融危機期間，我國大約總共4萬億元的經濟刺激一攬子計劃，雖然力挺我國擺脫危機的糾纏，在全球經濟增長中獨領風騷。但是其中大量的資金投入于國有經濟部門和政府的大型項目，而且地方政府債務激增，2009年一年地方政府投融資平臺公司債務就達6.38萬億元，估計新增債務余 額4萬億元。部分市縣政府的未來10年財力集中起來，也難以清償目前的債務負擔。

政府職能轉型

GDP適度降速，無疑對各級財政提出了挑戰，但這也是政府職能轉型的一大契機。這種轉型，就是要使得政府從無限政府朝著 服務型政府轉型，從服務型政府朝著有限政 府轉型。有些政府職能是否屬于到位、越位或者越位，存在著一些似是而非的回答。比如我國政府的保障房建設。目前我國各地政府紛紛提出了龐大的保障房建設計劃。其實，這里面很容易產生政府財力浪費和腐敗問題。經濟適用房本來完全可以說小戶型、市場平價的方式提供，無需提供政府補貼。大多數廉租房也完全可以是小戶型、以市場租金的方式提供，無需提供政府補貼。少數小戶型廉租房用于救濟低收入無房戶，可能需要少量政府補貼。大規模建造較大戶型廉租房或者廉租房，無異于對納稅人打劫，送錢給盜匪。

總而言之，政府職能轉型是關鍵。在此需要奉行一些基本原則：一是維護個人基本權利的原則，這是政府作用的核心。二是輔助性原則，也就是說市場能夠承擔的，政府不予承擔；地方政府可以承擔的，上級政府不予承擔。