統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與創(chuàng)新農(nóng)村土地制度

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度創(chuàng)新；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革；土地集體所有制；農(nóng)村宅基地；土地流轉(zhuǎn)；成都市

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。成都市自2008年進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點以來，經(jīng)過了先行試點、擴大試點、建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系三個階段。其間以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，逐漸建立了旨在適當增加農(nóng)民和農(nóng)村分享工業(yè)化、城市化進程中土地收益份額的土地制度。改革試點表明：創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，必須充分尊重農(nóng)民的意愿和發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神；實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村的政策，讓農(nóng)民在改革中普遍受益；堅持完善和強化土地集體所有制，使集體成員能按照民主程序依法管理和平等使用集體所有的土地。

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：A 文章編號：1009—4474(2011)05—0055—07

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必然涉及到農(nóng)民進城、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問題，這就需要根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。成都市在被納入國家級“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”后，進行了旨在創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點。本文擬介紹成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點的背景、過程及主要內(nèi)容，分析改革試點能順利推行的原因，探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的方向。

一、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點的背景與過程

成都市自2003年開始實施以“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式進行了探索。2007年6月，成都市被批準為國家級“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”后，加速了城鄉(xiāng)一體化進程，并試圖通過農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革撬動農(nóng)村土地資產(chǎn)。為此，成都市委、市政府經(jīng)過反復醞釀、多方征求意見，于2008年初出臺了《關(guān)于加強耕地保護進～步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》(成委發(fā)[2008]1號)，正式啟動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，明確提出要把改革的重點鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記工作、推動土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)流轉(zhuǎn)上。由于農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到一些敏感問題，成委發(fā)[2008]1號文件一直沒有公開，只傳達到縣委常委一級，但成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革卻一直在悄然進行，直到2008年10月十七屆三中全會決議頒布后，該項改革試點工作才正式展開。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點大體上分為三個階段：2008年初到“5·12”汶川大地震為先行試點階段，主要在溫江等地以村民小組為單位開展試點工作。這一階段的特點是市、區(qū)、鎮(zhèn)政府不制定任何有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的具體方案，具體方案一律由村民根據(jù)相關(guān)法律通過民主方式確定。2008年6月到2008年10月為擴大試點階段，主要在地震災區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行試點。這一階段的特點是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與災后重建、農(nóng)村基層治理機制創(chuàng)新結(jié)合起來，成都市政府開始頒布一些有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導性意見。2008年11月后為全面推廣與深化完善階段，成都市的五個地震災區(qū)——都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣首先在2008年底完成宅基地的確權(quán)頒證工作，成都市其他農(nóng)村地區(qū)在2009年3月基本完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。這一階段的特點是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與提高農(nóng)村公共服務(wù)與社會管理水平結(jié)合起來，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。

二、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點的主要內(nèi)容

(一)確權(quán)頒證

1、確權(quán)

確權(quán)指確認五權(quán)，即農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)。

農(nóng)村土地所有權(quán)確認的原則為：(1)鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上道路所占土地沒有被國家征用或國家沒有支付土地補償金的，其土地所有權(quán)確認給道路所在組農(nóng)民集體；村、組道路如果是村委會(或農(nóng)村社區(qū))“攆地”修建的，其所占土地所有權(quán)確認給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體，如果不是“攆地”修建的，其所占土地所有權(quán)確認給道路所在組農(nóng)民集體。(2)毛渠(組內(nèi)小溝)所占土地的所有權(quán)確認給組農(nóng)民集體，農(nóng)渠(幾個組共同使用的溝)、斗渠所占土地的所有權(quán)確認給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體，支渠所占土地的所有權(quán)確認給鎮(zhèn)農(nóng)民集體。(3)河道堤防外的護堤地、無堤防河歷史最高水位或者設(shè)計水位以下的土地已確定給有關(guān)行政主管部門的，為國有，其他的應確權(quán)給所在組農(nóng)戶集體。(4)村辦集體企業(yè)用地、原知青點用地、原村級小學用地、公益設(shè)施用地，其所有權(quán)確認給村委會(或農(nóng)村社區(qū))農(nóng)民集體。(5)電力、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施塔基所占土地未實施征地補償?shù)模_權(quán)給組農(nóng)民集體。

土地承包經(jīng)營權(quán)確認的原則為：按承包現(xiàn)狀和第二輪承包合同，將所有承包地的承包經(jīng)營權(quán)分別確認到戶；如承包現(xiàn)狀與承包合同不符的，由各村民小組的村民通過民主協(xié)商的辦法確認。

宅基地使用權(quán)確認的原則為：農(nóng)戶依法取得的宅基地按當前宅基地現(xiàn)狀分別確權(quán)到農(nóng)戶，但農(nóng)戶宅基地面積超過35m²／人標準的，在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準的面積，以后涉及現(xiàn)有房屋拆遷或政府依法實施有關(guān)規(guī)劃重新建設(shè)的，按35m²／人的標準重新確定使用權(quán)，原超出部分退還集體。

房屋產(chǎn)權(quán)確認的原則為：按房屋現(xiàn)狀將其分類確權(quán)到戶，房屋類型主要分為磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、簡易結(jié)構(gòu)四類。

林權(quán)確認原則為：將所有的集體林和私人林(主要是房前屋后的林)使用權(quán)確認到戶。

2、頒證

指頒發(fā)五證一卡。土地所有權(quán)證分別頒發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(或農(nóng)村社區(qū))、村民小組。其中屬于組集體所有的土地，其所有權(quán)證只發(fā)給村民小組；土地承包經(jīng)營權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證、耕地保護基金卡分別頒發(fā)給農(nóng)戶。

(二)建立相應配套制度

1、建立耕地保護基金制度

由各區(qū)(市)縣政府與承擔耕地保護責任的農(nóng)戶、村組集體經(jīng)濟組織簽訂“耕地保護合同”。耕地面積通過登記確認后，由政府發(fā)放耕地保護基金。耕地保護基金按所保護的耕地數(shù)量平攤到畝，每年發(fā)放給農(nóng)戶，主要用于農(nóng)戶養(yǎng)老保險補助等。目前耕地保護補貼費分為一、二類，分別為每年每畝400元、300元。

2、建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

女50周歲、男60周歲以上的農(nóng)民每人一次性繳費10250元的，可從繳費次月起，每月領(lǐng)取280元的養(yǎng)老金。該項養(yǎng)老金還可根據(jù)社會發(fā)展水平和國家相關(guān)政策規(guī)定上調(diào)，2009年5月就調(diào)整到每月350元，同年8月后與成都市城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險并軌，增至每月594元。男不滿60周歲、女不滿50周歲者，可分年或月按標準繳費，至男滿60周歲、女滿50周歲后且繳費累計滿15年的，即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

3、建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度

不分年齡段，農(nóng)民個人按年繳費，只保當期，住院和門診費用進入社會統(tǒng)籌。個人只要選擇40元／年、140元／年中的一個繳費檔次繳費(財政補貼160元／年)，即可享受相應檔次的醫(yī)療保險待遇。個人也可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，繳費標準及享受待遇按城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險標準執(zhí)行。

4、建立鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

這些制度主要包括汶川大地震前實施的“雙放棄”制度、地震后建立的集中安置制度與集體建設(shè)用地指標出讓制度。除此之外，還建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，實行農(nóng)業(yè)用地集中經(jīng)營補貼政策。

(1)“雙放棄”政策規(guī)定：凡農(nóng)戶自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，家庭人均純收入超過5000元且80％以上來自于非農(nóng)收入的，轉(zhuǎn)入城市戶口，享受與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障待遇，在城內(nèi)集中安置區(qū)得到人均35m²的商品住房，子女可就近入學。

(2)集中安置制度規(guī)定：凡地震時住房被嚴重毀壞、自愿將宅基地復耕和不再申請宅基地，并放棄相關(guān)建房補貼的，可在災后集中安置區(qū)免費得到人均35m²的單元房。

(3)集體建設(shè)用地指標出讓制度：就是充分利用“增減掛鉤”政策②，將原有零星分散的集體建設(shè)用地(主要為宅基地)復墾為耕地，復墾的耕地面積扣除新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地面積后形成新增耕地指標，可以出讓，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。2008—2009年，成都市政府收購災區(qū)新增耕地指標的價格為每畝15萬元，出讓金主要用于災后的農(nóng)村住房重建。其中大邑縣2008年出讓6000畝耕地指標，獲得9億元的災后重建資金。非災區(qū)耕地指標的出讓金可用于發(fā)展集體經(jīng)濟。

(4)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，主要是為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)；實行農(nóng)業(yè)用地集中經(jīng)營補貼政策，主要是為了促進土地向規(guī)模化經(jīng)營集中。如溫江區(qū)規(guī)定：對從事農(nóng)業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)(不含綠化花木生產(chǎn))、加工、銷售且土地流轉(zhuǎn)規(guī)模達100畝以上，租賃期限10年以上的業(yè)主，由區(qū)財政按100—500畝、500～1000畝、1000畝以上三個規(guī)模檔次，每畝每年分別給予400元、500元、600元的補貼，連續(xù)補貼三年；對從事綠化花木生產(chǎn)且土地流轉(zhuǎn)規(guī)模200畝以上，租賃期限10年以上的業(yè)主，由區(qū)財政按200～500畝、500～1000畝、1000畝以上三個規(guī)模檔次，每畝每年分別給予200元、350元、450元的補貼，連續(xù)補貼三年。

三、成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點順利推行的主要原因

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點是一次重大的利益調(diào)整，但在這次利益調(diào)整中基本上沒有出現(xiàn)大的糾紛，國家、集體、農(nóng)民三方都獲得了利益：國家在耕地面積沒有減少的情況下獲得了經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)用地；集體土地所有權(quán)進一步明晰，集體經(jīng)濟得到了發(fā)展壯大；農(nóng)民的土地承包權(quán)、林權(quán)、房產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)進一步明確，收入明顯增加，社會保障水平有較大提高。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點能順利進行，主要有以下兩方面的原因。

(一)充分尊重農(nóng)民的意愿和發(fā)揮其首創(chuàng)精神，保證以土地確權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革的公平與公正

試點過程中，政府不制定具體的確權(quán)方案，不要求一刀切，而是充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，所有的確權(quán)方案都由村民小組內(nèi)的群眾討論決定，所有問題都由村、組成員民主協(xié)商解決。因此，所有的土地確權(quán)方案都沒有完全按照《農(nóng)村土地承包法》和國家的相關(guān)政策制訂，而是兼顧?quán)l(xiāng)村倫理，根據(jù)村莊的實際情況和大多數(shù)村民的愿望對國家法律和相關(guān)政策的硬性規(guī)定進行了靈活變動。

1、在確權(quán)辦證時對土地承包面積進行了局部調(diào)整，并約定“遷徙不論，死減生增”

有相當一部分村莊強調(diào)了承包地可調(diào)整的原則，如溫江某村規(guī)定：遷進遷出(含婚遷)的不收田、不補田；家庭成員死亡的，其承包農(nóng)戶必須在死亡當年的9月30日將死亡人口的承包土地退還給集體；計劃生育范圍內(nèi)的新出生人口應按照上戶口時間的先后順序排隊等待死亡人口退出的承包土地(也就是人們常說的“生等死”)，在等待時間內(nèi)，無任何經(jīng)濟補償。村民們認為，集體土地的承包權(quán)應由本集體經(jīng)濟組織成員依法平等享有，即以戶為單位，按人平分。在土地重新測量后，農(nóng)戶所擁有的實有承包地并不是人人相等，因此在確權(quán)前必須調(diào)整，確權(quán)后也應隨家庭人口的變化而調(diào)整。在確權(quán)前調(diào)整，是為了保持起點公平，讓村民小組各個農(nóng)戶的人均承包面積相等；在確權(quán)后調(diào)整，是為了讓村民小組內(nèi)的新增集體成員能依法平等地行使承包土地的權(quán)利。與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚且戶口遷入的婦女不分田、因結(jié)婚戶口遷出的不退田，是為了防止不同集體經(jīng)濟組織成員土地分配不公和一個婦女擁有雙份承包地或沒有承包地。因為《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。

為了既維持農(nóng)戶之間人均承包權(quán)的相等又保持農(nóng)戶承包田地的穩(wěn)定，溫江等地農(nóng)民還發(fā)明“動賬不動田”這種對土地承包權(quán)進行局部調(diào)整的方法：在每年或每三年的承包地調(diào)整時，由于家庭人口減少按規(guī)定必須退田的，其退田行為可以只在村組的臺賬上反映，應退而未退田地只需按當?shù)氐氖袌鲂星橛袃斒褂谩庥茫磳颂锏氐淖饨鸾唤o集體組織或需要新增田的農(nóng)戶。如張家因家庭成員死亡需退田1畝，李家因生了兒子且將戶口上到本村民小組需進田1畝，在2008年承包地調(diào)整時村組臺賬上張、李兩家田地都有變動，但實際上張家可以不退田，只需將這l畝地的租金(折合每畝每年1200斤大米)交給李家就行了。“動賬不動田”有效地解決了地權(quán)(土地承包權(quán))流動與地塊穩(wěn)定的矛盾，既保障了承包權(quán)的公平分配，又不妨礙農(nóng)戶對土地的長期投人，保證了公平與效率的最佳結(jié)合。

2、對農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)進行了限定

大多數(shù)村莊在確定農(nóng)戶宅基地使用權(quán)時都約定：農(nóng)戶依法取得的宅基地按當前宅基地現(xiàn)狀分別確權(quán)到農(nóng)戶，但農(nóng)戶宅基地面積超過規(guī)定標準的，需在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明所超過的面積，在房屋拆遷或重建前仍由農(nóng)戶無償使用；拆遷或重建時按規(guī)定面積重新確定使用權(quán)，原超出部分退還集體。征地時超出部分的土地補償費歸集體，青苗費和拆遷費歸農(nóng)戶。這種方法類似于“動賬不動田”。

村民們之所以作出以上約定，主要是因為：農(nóng)村宅基地是基于集體經(jīng)濟組織成員資格無償取得的，其使用權(quán)必須由所有集體成員平均享有，受法律保護的農(nóng)村宅基地使用面積必須人人相等。近幾年，成都市政府規(guī)劃批準的農(nóng)村宅基地是人均35m²，但目前各農(nóng)戶實際擁有的宅基地人均面積相差較大，最多的達到人均1畝，最少的人均不到50m²。

3、耕地保護基金按各個農(nóng)戶在集體經(jīng)濟組織中的成員數(shù)量分配而不是按農(nóng)戶所簽訂的耕地保護合同約定的土地面積分配

村民們認為，保護集體土地是所有集體成員的責任，耕地保護基金作為集體土地收益，應由集體成員平等享有。而相當數(shù)量的耕地保護合同是按二輪承包合同簽訂的，合同約定土地面積與實測面積相差很大；同時耕地保護合同一旦簽訂就會保持長期不變，并不能根據(jù)“死減生增”的原則對其中的條款進行調(diào)整。

(二)實施了一系列惠農(nóng)政策，農(nóng)民在改革中普遍受益

在試點中，政府不僅承擔了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的所有成本，包括土地的重新測量、登記及證件的印制、頒發(fā)等費用，沒有因改革而增加農(nóng)民個體和農(nóng)民集體的負擔，而且通過建立農(nóng)村耕地保護基金、農(nóng)村養(yǎng)老保險、集體建設(shè)用地出讓等制度讓農(nóng)民收入有了穩(wěn)定增長，集體經(jīng)濟有了較快發(fā)展，城鄉(xiāng)差別逐步縮小。

四、余論：農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的方向

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點表明：農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的方向是完善和強化集體所有制，堅持人人有份、按戶承包的經(jīng)營制，使集體成員能按照民主程序依法管理和平等使用集體所有的土地。只有完善和強化農(nóng)村土地集體所有制，才能保持社會的穩(wěn)定和國家糧食安全。

(一)完善和強化農(nóng)村土地集體所有制的主要措施

1、農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應依法分別確認給村民小組、村委會

現(xiàn)在的村民小組大多數(shù)是由合作化時期的初級社、人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來，無論是合作化時期的“社”，還是人民公社的“隊”，都有明確的邊界，其土地和人員的對應關(guān)系都相當穩(wěn)定。盡管有分有合，但社、隊之間的土地不能任意調(diào)整，家庭承包的土地也基本上是以生產(chǎn)隊為單位按人口或勞動力數(shù)量平分到農(nóng)戶的。國土資源部的調(diào)研表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1：9：90。村民熟悉村民小組內(nèi)每個家庭的人口、耕地、山林、宅基地，為他們有效管理和使用集體土地提供了條件。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須嚴格執(zhí)行國土資源部2001年《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》的規(guī)定：“凡是土地家庭承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊)界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應確定給村民小組農(nóng)民集體所有。”即凡是能夠明確到村民小組的土地都應由村民小組集體所有，只有跨組的水渠、道路和其他不屬于村民小組的公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共場所、集體企業(yè)占用的農(nóng)村集體土地才能劃歸村民委員會(農(nóng)村社區(qū))集體所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應成為農(nóng)村集體土地的所有者，不能限制土地所有者的正當權(quán)益，只能代表國家依法管理農(nóng)村集體土地，并依法調(diào)解農(nóng)村集體土地所有權(quán)糾紛。

2、依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格和權(quán)利

進行第一輪土地承包時，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有承包權(quán)且戶口沒有遷出的人員即為本集體經(jīng)濟組織成員，這些成員合法生育的子女自戶口上到本集體經(jīng)濟組織起，便成為本集體經(jīng)濟組織成員。其他將戶口依法遷入、并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員中三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意的，可以成為本集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法平等享有本集體經(jīng)濟組織所有的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

3、法律應賦予集體經(jīng)濟組織對自己所有土地的更多的支配權(quán)

農(nóng)戶依法獲得農(nóng)村土地承包權(quán)后，在承包期內(nèi)可依法自主經(jīng)營、自由轉(zhuǎn)讓，但家庭成員死亡的農(nóng)戶，應在當年秋收后將該成員的承包地上交集體經(jīng)濟組織；如需要繼續(xù)承包的，應有償承包。農(nóng)戶依法獲得的宅基地使用權(quán)可長期享有，任何組織和個人都不得強行變更，但農(nóng)戶憑集體成員資格無償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應同時受到法律和鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范。集體在合理補償后有權(quán)收回進城落戶且享有城市社會保障待遇的農(nóng)民的承包地和宅基地。當然，為保護農(nóng)民對土地進行長期投資的積極性，應堅持大穩(wěn)定、小調(diào)整和“生等死”、“遷入的等遷出的”等土地調(diào)整方法，最好是“動賬不動田”。

4、建立集體經(jīng)濟組織成員民主決策的法律機制

凡涉及集體成員資格的認定、集體土地的征用與發(fā)包、集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及其收益分配等與集體成員利益密切相關(guān)的事項，都應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法民主決策，且決策必須得到三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意方可生效。

(二)完善和強化農(nóng)村土地集體所有制的必要性

1、農(nóng)村土地所有權(quán)劃歸個人或農(nóng)戶私有不利于土地的有效保護和合理開發(fā)

土地不同于生產(chǎn)工具、房屋、工廠，它是與陽光、森林、空氣、河流類似的不可再生的資源，不能憑勞動創(chuàng)造，不屬于一般意義上的財產(chǎn)。土地不會增加，但人口會增加；土地是人安身立命的地方，是人類吃住安全的依托；土地的私有和資本化并不能增加耕地的數(shù)量和提高耕地的生產(chǎn)能力。農(nóng)村土地集體所有制不僅可使農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素為農(nóng)地使用者創(chuàng)造收益，而且在勞動力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機會有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動力創(chuàng)造了條件；在糧食市場不完善的條件下能夠保障糧食安全，在農(nóng)民喪失非農(nóng)就業(yè)機會的情況下可作為一種生存保障，這些功能對于實現(xiàn)平等和緩解貧困具有重要意義。

2、農(nóng)村土地的私有化會影響中國的糧食安全和社會穩(wěn)定

我國在土地集體化之前(新中國成立前)一直實行的是土地能夠自由買賣的私有制，但無法從根本上解決饑荒問題和實現(xiàn)社會穩(wěn)定，總是有饑民或流民造反。而且，中國歷史上盛世的出現(xiàn)，基本上都是國家有能力禁止土地兼并、組織農(nóng)民進行水利建設(shè)和保護小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果；中國歷史上亂世的出現(xiàn)，都是土地流轉(zhuǎn)加速并向地主集中的結(jié)果。2007～2009年，糧食問題最嚴重的國家都是土地能夠自由買賣的私有制國家，如印度和中非的一些國家。

如果中國農(nóng)村土地私有化，允許農(nóng)村土地抵押、入股、買賣，會從兩方面危及國家的糧食安全：一是土地私有將使為興修農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而調(diào)整土地變得更加困難，農(nóng)業(yè)抵御各種災害的能力會大大降低，耕地的產(chǎn)出能力會下降。事實上，集體有權(quán)調(diào)整承包地并能經(jīng)常對承包地進行局部調(diào)整的地區(qū)相對于家庭承包責任制實行后就從未進行過承包地調(diào)整的地區(qū)，農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有效得多。二是土地私有將使國家的耕地保護更加困難，有可能使糧食種植面積得不到保障。

3、農(nóng)村土地集體所有會保證耕者有其田

農(nóng)村土地集體所有，可賦予集體經(jīng)濟組織根據(jù)農(nóng)戶間集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量的增減依法按民主程序調(diào)整農(nóng)戶的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)力，能確保耕者有其田、居者有其屋和集體經(jīng)濟組織成員平等使用集體土地。農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是基于農(nóng)村集體成員資格取得的一種類似公民的人身權(quán)的權(quán)利。有的學者稱其為成員權(quán)，即土地集體制賦予集體內(nèi)部每個合法成員平等地擁有集體土地的權(quán)利。它應該隨著其成員資格的消失而終止，不應被轉(zhuǎn)讓，也不應被繼承，就如公民的人身權(quán)不能被轉(zhuǎn)讓與繼承一樣。但需要指出的是，為推進城市化和土地的集約節(jié)約利用，應建立有激勵和約束的集體成員退出機制。對自愿放棄集體成員資格，即自愿放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，應采取合理的補償措施，如將其納入城市居民社會保障體系，為其在城區(qū)購買住房提供優(yōu)惠政策并提供就業(yè)機會等；對在城市擁有住房且進入城市居民社會保障體系的農(nóng)民，應在給予其合理補償后取消其集體成員資格。

4、能保證土地收益合理分配和土地使用的公平與效率

只有在土地集體所有制下才能建立合理的收益分配機制，最終達到規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、保護農(nóng)民利益和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的。農(nóng)村集體土地收益有兩種：一是生產(chǎn)收益，即土地的產(chǎn)出如種植、養(yǎng)殖帶來的收益；一是流轉(zhuǎn)收益，即因土地被征用或出租產(chǎn)生的收益。生產(chǎn)收益應歸有使用權(quán)的農(nóng)戶所有，流轉(zhuǎn)收益的基本部分應歸有使用權(quán)的農(nóng)戶所有。增值部分應根據(jù)增值產(chǎn)生的原因來分配：因農(nóng)戶投資(含勞動投入)而增值的，應歸農(nóng)戶所有并可以轉(zhuǎn)讓和繼承；因集體基礎(chǔ)設(shè)施改善而增值的，應歸集體所有并由集體成員平均享有；因耕地變成建設(shè)用地或集體建設(shè)用地被征用而產(chǎn)生的土地增值，應收歸國有，由全體國民享有，但國家應該通過完善社會保障機制和就業(yè)培訓機制，保證被征地農(nóng)民的生活水平和收入水平略高于征地前。這就保證了土地收益分配的合理性和土地使用的公平。土地集體所有并保障農(nóng)民集體的收益，還可提高農(nóng)民對集體基礎(chǔ)設(shè)施改造的積極性，解決因單個農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小且土地細碎化而造成的農(nóng)田水利或農(nóng)田道路等基礎(chǔ)設(shè)施修建難的問題，提高土地的使用效率。

5、可促進農(nóng)村基層民主建設(shè)

完善農(nóng)村集體所有制，強調(diào)調(diào)整集體土地、分配集體土地流轉(zhuǎn)收益必須經(jīng)過集體成員民主協(xié)商并得到三分之二以上成年成員或五分之四以上農(nóng)戶代表簽字同意，這既可防止干部濫用集體所有權(quán)，又可豐富村民自治的內(nèi)容，提高農(nóng)民的民主參與積極性。

責任編輯：劉永淑