以法律權威保障中央權威

鄧聿文

全國人大常委會委員長吳邦國4月22日在十一屆人大常委會第二十次會議閉幕會上有關深入開展法制宣傳教育的講話中指出，老百姓反映強烈的食品安全、征地拆遷、環境保護等方面的突出問題，并不是無法可依，也不能說領導干部和公職人員完全不知法，關鍵是在實際工作中不按法律辦事、另搞一套，使得本來可以預防和化解的矛盾釀成了大問題。以國家最高立法和權力機構領導人的身份，吳邦國在國家的議事堂說出這番話，可見這一問題已到了很嚴重的地步。

“不按法律辦事、另搞一套”，筆者理解指的是法律的權威性不足。由于法律是由國家的立法機關頒布的，法律的威信不足實際也就是中央權威的不足。這是一個問題的兩面。

法律權威不足的原因

嚴格而言，法律權威的不足和中央權威的流失并不是一個新問題。法律在中國歷史上似乎就沒有樹立過威信，因為我們沒有過以法治國、以法治權的歷史，統治者的權力就是法律，對統治者及其治理集團——官僚群體來說，權法本為一體。改革開放后，法律的作用得到空前重視，單由國家最高立法機關制定的全國性法律就出臺了幾百部，前不久吳邦國委員長還正式宣告有中國特色的社會主義法律體系基本形成。但是，就法律在社會生活中發揮的真實作用而言，雖有所加強，其權威性卻還遠遠不如領導的批示，領導干部中知法犯法、徇私枉法、執法不嚴、違法不糾的現象還相當普遍。對此，可從以下幾方面來分析。

其一，法律本身的公正性不足。法是用來限制權力、治理社會的，所以，對法的首要要求是必須公正。如果法律的價值取向出現偏差，對某類人有利，對另一類人不利，那么，人們內心就很難信服法律，法也就難以在全社會建立其足夠的威信。

法的公正性不足問題可能是由部門立法造成的，也可能與法的制定過程過于倉促有關。前者如《反壟斷法》，在其起草過程中，國家發改委、工商總局和商務部三部委爭奪立法起草權，致使該法數易其稿，長達10幾年出不來，也影響到法的公正性，如對行政壟斷的規制就語焉不詳。“部門立法”是中國立法的通病，主要是指把涉及某個部門的法律或法規的起草工作委托給有關部門來做。由于存在部門偏好，每個政府部門在參與立法時都會極力爭取本部門利益的最大化，并通過“立法”的形式來確定自己行為的正當性，造成法律實施中的彼此沖突和“打架”。另外，由于轉型時期很多經濟和社會活動有待法律去規范，法律制定過程中的倉促也是一個常見現象。尤其是前期頒布的一些法律，從立法動議到調研、起草再到人大表決通過，整個過程時間很短，沒有精心打磨，從而使得法律條文只是一些原則性規定，缺乏可操作性，以致出臺后不能據此執法，淪為“花瓶”，中看不中用。

其二，政府習慣以紅頭文件、政策及內部規定之類管理社會，并作為執法依據。寬泛意義上的法律既包括正式的法律，也包括政府的文件、政策、條例、規章等，可以把前者稱為“大法”，后者稱為“小法”。中國由于缺乏法治傳統，長期以來，從上到下，都習慣于以自己制定的內部之“法”管理社會。這在拆遷中表現得尤其明顯。對拆遷來說，國家的“大法”《物權法》其法律效用抵不過國務院的《拆遷條例》，國務院的《拆遷條例》（現改為《征收條例》）又比不過地方各自制定的拆遷辦法。為什么？因為即使國務院的條例，也沒有賦予地方強拆的權力，相反，早在2004年，國務院就出臺規定，嚴格禁止強制拆遷、暴力拆遷等行為。但對地方來說，用自己制定的辦法作為拆遷的執法依據，則方便多了。

個中原因，與上文提及的法律條文的過于原則和籠統有關。由于法律不具操作和執行性，造成其出臺后，往往要由相關部門來制定實施辦法、實施細則或司法解釋。許多法律的實施細則都已超過法律本身。如《反壟斷法》有多達40余個配套規則；《民法通則》共156條，而實施細則多達200條；《民事訴訟法》共270條，司法解釋多達320條。表面看起來，有了實施細則、司法解釋，法律具體、明確了，但同時也在很大程度上把法律架空了。因為這種對法律的細化和再解釋，在中國的語境下易為官員自由裁量權的行使打開方便之門?，F代社會和市場經濟的復雜，需要賦予政府和官員一定的自由裁量權，使管理有一定的彈性。但如果權力得不到有效約束，而法律本身缺乏公正性，那么，官員就極易濫用自由裁量權，為自己的種種違法行為披上“合法”外衣。比如，最近湖南株洲市荷塘區法院對被拆遷戶汪家正一家“依法”進行的所謂司法強拆，導致汪不惜以自焚來抗爭。

其三，也是最重要的，是國家政治生活中權大于法的現象還很盛行。前貴州省委書記劉方仁在受審時說過這樣一段話：“原來我作為一個省委書記，以為什么都懂，但通過這次法庭審理才發現，我其實是個法盲。我現在非常懊悔，曾經作為一個省委書記，我卻不懂法。在民主法制國家，省委書記不懂法，這是很大的問題?！眲⒌脑捰幸欢ǖ拇硇?。不管是真是假，一個主掌地方的大員不懂“法”，原因只能解釋為是他不屑于懂法。也就是說，在“我”的地盤里，“我”的意志和權力就是“法”。

的確，在不少領導干部眼里，遵紀守法、循規蹈矩是無能的表現，唯我獨尊、一言九鼎方能顯示出個人的權威來。尤其是一些地方和單位的“一把手”，骨子里就有鄙法意識，當法有助于“我”的權力使用時，還能撐著一個“法”的門面；當法礙手礙腳，對“我”權力的運用有約束時，就將法撇在一旁。這種對法的實用主義態度，使得法律淪為官員權力和意志的奴婢。從實際看，制約官員的行政法律、規章較為抽象，規范性和操作性都較差，特別是習慣于以部門文件來約束和監督權力運行，對官員的處罰經常是以黨紀政紀、行政處罰、紀律處分代替法律制裁，而且標準也因人而異、因事而異，威懾性明顯不足，這也部分造就了官員的“以權代法”、“以權欺法”、“以權害法”。而“無法無天”的后果，就是公民的權益受到損害，像一再出現的跨省追捕舉報人、公職人員停職停薪做親屬的動遷工作、政府部門禁止農民工上訪討薪等就是這種權大于法的產物。

法律權威不足也就是中央權威不足

上述法律權威的不足，也可以看作中央權威的不足。因為中國是一個中央集權的單一制國家，在中央與地方關系的處理上，我們一向強調中央負責制定全國性的法律和政策，地方必須執行中央的決策。

歷史上，中央政府的權威起起落落，一般在王朝興起的時候中央的權威很強，王朝進入中后期，中央的權威就大大衰落。改革開放以來，中央與地方的關系發生了若干不同于改革前乃至過往歷史的新變化，但一個日益明顯的趨勢是，中央的權威受到了來自地方的挑戰。從理論而言，對于中國這樣一個強調中央權威的單一制國家，地方主義的活動空間有限。實際情形卻是，中國的地方主義比許多實行聯邦制的國家都要嚴重得多，以致中央與地方的關系日益顯得不協調。民間曾有順口溜，對此作了生動和形象的詮釋：“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人。”教育部副部長張保慶在退休后，也感慨道，“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海?！边@就是曾經引起關注的“中央政令出不了中南?！敝f。

造成中央政令執行不力和地方利益尾大不掉的原因很多，包括地方的“塊頭”太大，客觀上使得中央管理起來困難；政府的層級過多，鏈條過長，利益矛盾自然也多；政府的職能本身混亂，似乎什么都管，什么又都管不到位，或者有利的中央地方搶著管，沒利的中央地方都甩包袱等；但根本原因是在改革開放后，放權分利的實施，特別是市場經濟的發展，使得地方政府在微觀領域內獲得了較大的配置資源的權力，并由此擁有了自己獨立的利益，其與中央不再是單純的上下級關系，而是變成了兩個不同的利益主體。這在大大強化和提高地方政府作為制度創新主體的地位，使地方政府具有追求本地經濟快速增長以及響應獲利機會進行制度創新的動機的同時，也開始有能力與中央進行博弈，并有實現獨立利益最大化的沖動。

以房地產領域的宏觀調控為例，雖然這些年中央三令五申，出臺多項政策和措施穩定和抑制房價，但一些地方政府就是不聽，陽奉陰違，屢屢將中央的政策消弭于無形。比如，對保障房的建設，中央在土地方面有明確的要求，但幾乎所有的省市，在前幾年都沒有完成保障房的建設任務，少數地方竟然連經適房和廉租房的制度都未建立起來。相反，把原用于保障房建設的土地，去開發商品房。這幾年國土部就曝光了一批這樣的違法案件，縣、鄉兩級政府動輒就能把成百上千甚至過萬畝的土地批準出讓給用地單位或個人，大大超出了土地法規定的批準權限。類似情況還出現在清理黨政干部入股煤礦以及環保執法檢查等方面。當地方政府獲得了發展工業化、城市化的自主權，具有擴張財產收益的明確動機和行為，挑戰中央的權威也就是遲早的事情。

用法律權威保障中央權威

立法的目的在于實施，如果法律得不到嚴格執行，不僅會影響法律的效力和權威，如上所述，也將影響到中央與地方關系的處理，而中央權威的流失，又進一步直接關系到國家的政治穩定和整個社會的協調發展。所以，要解決法律權威和中央權威不足的問題，從法的角度說，以下幾點至關重要：

首先，要強化規制政府行為的立法。改革開放以來，盡管我們制定了很多法律，但對規范政府管理行為的立法還遠遠不能適應形勢的發展需要，突出表現在反映公民基本權利和體現權力制約機制的憲法、民法不發達，甚至落后，而以禁止性規范為主要內容的刑法體系卻非常健全。要依法治國，前提是必須依法治權。而要依法治權，就必須將黨委政府管理社會的職能和決策納入立法的范圍，用法律規范黨委政府行政執法的行為，建立法律對權力的有效制約機制，使黨委政府的行政決策有法可依，避免政令和決策的隨意性。

其次，對權力的監督功能要法制化。雖然在形式上，我們的法律監督體系比較完善，但監督必須落到實處才能有效。所以，需要對國家權力機關、行政機關、人民群眾、新聞輿論等監督主體實施監督的范圍、監督的方式、監督的內容、監督的職責義務等，通過國家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強監督實施的可操作性，使這些監督職能從抽象的一般性規定中走出來，變成實實在在的法律規定的權利義務。

再次，民主要制度化、法律化。必須把民主納入法制軌道，通過國家立法對民主的方式方法用法律的形式固定下來，使民主制度化、法律化，包括制定一系列的條例、規章和法律，保障民眾對公共事務和社會生活的民主參與和管理，從而將政府的權力運作嚴密控制在法律規范的范圍內。

法律只有公正才能服人。必須將“部門立法”變為“開門立法”，讓民眾特別是法律相對人廣泛參與立法，同時加強人大對立法過程的主導，以消除立法中的部門現象。進一步清理行政機關制定的彰顯政府權力、損害民眾權利，不符合市場經濟要求的大量內部之“法”。

市場經濟條件下，要使中央與地方關系朝著一個理性化、制度化的方向發展，必須把它建立在法治的基礎上，合理界定兩者的權利和義務。只有這樣，才能形成一種以法為基礎的、穩定的、富有彈性的機制，既發揮地方的積極性，同時又不損害中央的權威和市場的統一。

總之，通過上述制度建設，必須使法律被信仰，才能真正深入人心，最大程度遏制住不按法律辦事、另搞一套的做法，從而實現法律權威和中央權威的統一。