構建中國特色的福利社會

李軍鵬

進一步完善社會公共需求的基本公共服務體系，讓老百姓真正“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。

2010年，我國的人均GDP達到了4481美元，按照世界銀行的分類標準，已進入上中等收入國家的行列。在由上中等收入國家邁入高收入國家的過程中，最關鍵的問題是避免陷入“中等收入陷阱”，這就要求我們不僅要繼續做大蛋糕，還要分好蛋糕，以分好蛋糕促進做大蛋糕。

分好蛋糕，除了保證社會成員機會平等、解決好初次分配合理外，重要的是保證福利性收入、保障性收入分配到位，解決好再次分配公平問題。從國際經驗和我國近年來的實踐看，從財政稅收、轉移支付等再分配領域著手，完善基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是分好蛋糕的重要途徑。

基本公共服務均等化從橫向和縱向兩個向度分好蛋糕：橫向上通過完善公共服務政策、社會保障政策、就業政策等，對不同行業、不同階層的公民實行轉移支付；縱向上通過完善轉移支付制度、扶貧政策等促進貧困地區經濟發展，推進地區間的分配公平。

根據我國社會主義現代化的戰略安排，與我國2050年成為中等發達國家的經濟社會發展總目標相適應，基本公共服務均等化的總目標是建設中國特色社會主義福利社會。與我國2020年全面建設小康社會的目標相適應，基本公共服務均等化的中期目標是建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，實現基本公共服務均等化。在“十二五”期間，我國基本公共服務均等化的近期目標是：逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。

主要進展與獨特優勢

基本公共服務是以政府為主的公共部門為人民群眾提供的基本民生保障，是以全體社會成員分享改革發展成果為目標的制度安排，包括保障人的基本生存權、基本能力、基本健康需要的公共服務，主要組成部分是基本教育公共服務、基本醫療公共服務、基本養老公共服務、最低生活保障、基本住房保障等內容。

2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確了實現基本公共服務均等化的政策方針：“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。從此，基本公共服務均等化就成為了我國公共政策的主要目標之一。2010年10月18日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》進一步明確提出，“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化?！笨傮w來看，我國基本公共服務均等化取得了許多重要進展，主要體現在如下方面：

第一，制度體系基本完善。經過持續的公共服務制度建設，我國在義務教育、社會保障、醫療保障、住房保障方面的制度建設不斷完善。以社會保障制度建設為例，2003年開始建立新型農村合作醫療，2007年建立農村最低生活保障制度、實現了低保制度的城鄉全覆蓋，2009年啟動新型農村養老保險試點，2010年通過了《中華人民共和國社會保險法》，我國社會保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次的發展道路，制度框架初步形成。

第二，各個子系統不斷完善。通過強化政府基本公共服務職能，我國義務教育、最低生活保障、醫療保險等公共服務子系統不斷完善。以義務教育為例，到2009年底，全國普及九年義務教育人口覆蓋率達99.7％，小學學齡兒童凈入學率達99.4％，初中毛入學率達到99％，高中階段毛入學率達79.2％。在住房保障方面，2007年我國啟動大規模保障性住房建設，在整個“十一五”期間解決了1140萬戶城鎮低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。

第三，覆蓋面不斷擴大?；竟卜站然闹匾蝿罩痪褪菙U大公共服務的覆蓋面，使之普惠城鄉居民。例如，我國覆蓋城鄉全體居民的基本醫療保障體系已經初步形成，已覆蓋12.6億多城鄉居民，使中國成為基本醫療保障覆蓋人口最多的國家，其中全國職工醫保和城鎮居民醫保參保人數達到4.32億，比2005年增長213.5％；新農合參合人數達到8.34億，新型農村合作醫療參合率96.3％。到2010年底，全國養老保險參保人數已達2.5673億人；新型農村社會養老保險人數達1.43億人。2010年，有2311.1萬城市居民、5228.4萬農村居民得到政府最低生活保障，554.9萬農村居民得到政府五保救濟。

第四，財政投入不斷加大。在公共財政體制建設的過程中，我國大幅度增加了對“三農”、教育、醫療衛生、社會保障和就業、文化體育、保障性住房等重點領域的投入，為基本公共服務均等化提供了有效支撐。2006年至2010年，中央財政用于“三農”的支出達到29624億元，年均增長23.6％；全國財政教育支出從5464億元增加到12450億元；醫療衛生支出從1421億元增加到4745億元；社會保障和就業支出從4394億元增加到9081億元；文化體育支出從685億元增加到1528億元。2010年住房保障支出2358億元，比上年增加553億元。隨著政府公共服務投入的不斷增大，個人用于社會需求的支出比重明顯下降，如個人衛生支出占總費用的比例則逐年下降，已從2001年的60％多降到了2009年的38.2％。

新形勢與新要求

隨著我國步入上中等收入國家的行列，我國經濟社會發展進入了一個新的發展階段。在這一新的歷史條件下，加快推進基本公共服務均等化具有極端重要性和現實緊迫性。但目前我國基本公共服務均等化還存在許多亟待解決的現實問題。主要表現在如下方面：

第一，基本公共服務體系的各個組成部分之間發展不均衡，特別是公共住房保障、養老保險發展緩慢。我國已初步形成了基本公共服務體系，包括義務教育、多種基本醫療保險、多種養老保險、住房保障、低保制度等。但是，基本公共服務的內容、結構不全，保障水平不高；公共服務體系結構失衡，城鄉間、區域間和群體之間的基本公共服務供給水平差異較大；公共住房保障體系建設剛剛起步，認識尚未統一；養老保險的覆蓋面還較窄，還不能有效滿足改善和保障民生需要。

第二，基本公共服務覆蓋面亟待擴大。作為中國新興工業階級代表的農民工群體，還遠未享受到基本公共服務。據《中華人民共和國2010年國民經濟和社會發展統計公報》數據，2010年全年農民工總量為24223萬人，農民工參加基本養老、基本醫療、失業、工傷保險人數分別為3284萬人、4583萬人、1990萬人、6329萬人，覆蓋率分別僅為13.56％、18.92％、8.22％、26.13％。

第三，基本公共服務一體化的進程需要加快。在城鄉之間、不同所有制單位之間、

群眾和干部之間，基本公共服務資源的分布仍然存在較大差別，出現了基本公共服務“碎片化”的現象。

第四，政府基本公共服務投入有待提高。我國公共服務支出盡管有了較大提高，但與中上收入國家的平均水平相比，仍然有較大的差距。據統計，2009年全國國內生產總值(GDP)為340507億元，國家財政性教育經費占GDP的比例為3.59％，而2007年上中等收入國家公共教育支出占GDP比重的平均水平為4.5％，高收入國家為5.1％。

第五，政府基本公共服務能力有待提高。公共服務基礎建設薄弱、人員配備不足、能力建設滯后，迫切需要加大改革力度，大力提升服務能力。

重中之重

隨著基本公共服務體系不斷完善，民生經濟、公共服務經濟或福利經濟形態將會逐步形成。如加強社會養老服務體系建設，龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利于養老服務消費市場的形成；據推算，2020年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模將超過5000億元，可新增社會就業崗位超過710萬個；2009年，我國養老、醫療、失業、工傷、生育5項社會保險基金總收入超過1.5萬億，總支出1.2萬億，合計結余1.8萬億元，分別相當于1988年的國內生產總值和2000年的全國財政總收入，這充分說明了社保體系在國家經濟社會生活中的重要地位。

當前的工作重點是要完善社會公共需求迫切的基本公共服務體系，讓老百姓真正“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。其中，重中之重是加快推進新農村養老保險和完善公共住房體系。結合新農保推進的情況，在適當時機制訂實施城鎮非就業居民養老保障制度，并逐步實現城鄉居民養老保險制度的統一。

為保證公共財政的投入水平，應該合理劃分各級政府的基本公共服務職能，中央政府應將養老保險、醫療保險逐步界定為中央政府專有職能；社會福利與最低生活保障應作為省級政府專有職能；義務教育主要由中央政府與省級兩級政府承擔支出責任。當務之急是理順省級以下財政管理體制，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，強化省級政府在義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域的支出責任，提高民生支出保障程度。強化主要承擔基本公共服務職責的市縣層級的財力，確保公共財政能力與基本公共服務供給水平相匹配。

尤其是要進一步上調國有資本收益收取比例，使之達到國有資本總利潤的1／2左右，將更多的國有資本收益用作民生改善及提高，使國有資本經營預算與社會保障預算、公共財政預算相互支持。值得一提的是，政府應該鼓勵和引導社會組織廣泛參與基本公共服務，破除基本公共服務區域一體化的行政壁壘和制度障礙。