我國跨入城鄉統籌發展新時代

鐘岷源

調整城鄉統籌發展過程中的利益格局，不同專家學者強調的著力點各有側重，但核心都在于要找到利益平衡點。

進入“十二五”，加快推進城鄉一體化如箭在弦。從“城市”到“城鄉”，一字之差卻意味深長，標志我國真正跨進了城鄉統籌發展的新時代。

城鄉統籌發展的終極目標是實現城鄉經濟社會一體化的新格局，而這個進程是一個經濟社會的巨大變遷，本質是利益格局的調整。那么，面對這樣的調整，實踐推進的著力點又在哪里?

全國“兩會”前夕，本刊記者就此相關問題先后采訪國內4位“三農”問題專家——中國社科院農村發展研究所所長張曉山、中國農科院農業經濟與政策顧問團團長萬寶瑞、北京國際城市發展研究院院長連玉明、福建省政府發展研究中心主任李閩榕。

調整城鄉統籌發展過程中的利益格局，這些專家學者強調的著力點雖然各有側重，但一言以蔽之，那就是真正有效縮小城鄉居民的收入差距。

制度

城鄉一體化改革觸動的是我國多年來實行的城市、農村兩套不同行政管理體制。

“中國城鄉關系的核心的確與制度相關。因此，統籌城鄉改革及其推進城鄉一體化應該著眼于制度體制及法律的層面，以制度的公平矯正事實上的城鄉分化和不平等，調整優化行政結構，構建統籌城鄉的考核與評價體系，探討統籌城鄉發展的資產和保障。”

農業部原常務副部長、中國農科院農業經濟與政策顧問團團長萬寶瑞近年關注成都、重慶城鄉統籌綜合配套改革之進程，對于本刊記者關心的問題，他直奔主題。

萬寶瑞還告知本刊記者，在統籌城鄉綜合配套改革試驗之初，國內亦有學者建議，國務院在啟動這場試驗的同時，制定《城鄉規劃法》，并且把法律的修改制定與頒布實施作為改革的第一步，在法律的引導下全面推行統籌城鄉的改革。

專家的建議被全國人大所采納。2007年4月24日，《城鄉規劃法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會第二十七次會議審議。《草案》提出，未來的總體規劃應包括五大類，分別是城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃。這是鄉鎮首次被列入規劃范圍內，同時也是村莊首次被列入整體規劃的體系之中。4天之后，十屆全國人大常委會還以《完善城鄉規劃法律制度，促進城鎮化健康發展》為題舉行了第26次專題講座，此舉對啟動“十二五”規劃研究產生決定性影響。

對此，北京國際城市發展研究院院長連玉明在與本刊記者的訪談中認為，在未來城鄉一體化過程中，制度的一體化，既是關鍵又是難點。轉變發展方式的基本推動力量，關鍵是農村城市化，核心是城鄉一體化，根本是新型城市化。他強調說，成都、重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，做出了可供推薦的探索，形成了完整的、成體系的總體設計，其核心價值，在于制度設計和制度創新。

成都和重慶的實踐，意義在于，他們出臺的制度加快了政府職能向農村輻射，基本實現基礎設施城鄉統一規劃、公共服務城鄉均等提供、公共財政城鄉統籌安排、公共管理城鄉全面覆蓋，核心是實現城鄉公共服務均等化。

不僅如此，兩地的探索還得出這樣的啟示：有效調整城鄉統籌中利益格局，還要通過行政管理體制的改革形成城鄉統一的市場體系，破除橫隔在城市、農村之間的政策障礙，提高城鄉資源的配置效率，并通過城市與農村資源和市場的優勢互補和良性互動，促進農村產業結構優化升級。

戶籍

如果說體制是導致城鄉差距的原因之一，那么，戶籍制度卻是困擾城鄉一體化建設的一大難題，戶籍后面捆綁著利益的主體，農民工“城鄉候鳥”的身份矛盾日益加劇的根源即在于此。

對此現狀，作為城鄉統籌綜合配套改革的試點城市，重慶市市長黃奇帆曾對媒體表達過他的觀點：戶籍制度在城市捆綁了養老、醫保、教育、就業、住房等利益；在農村捆綁著宅基地、承包地、林權、林業用地等利益，但城市農村兩種資源互不相通。“進了城的農民如果在城市得不到城市戶籍的利益，回到家又要失去農村戶口捆綁的利益。”而戶籍制度的變革“將促使我國城鎮化進程取得突破性進展，真正實現‘以城補農、以工哺農”。

“加快戶籍制度改革力度，還要完善就業機制，消除對農民工就業歧視，實現就業均等，有關部門在就業制度設計上適當向農民工傾斜，并逐步開放包括公務員等崗位在內的吸收力度。”

連玉明研究員這般告知本刊記者的同時，末了，他還加重了語氣特別強調說，“戶籍問題已經成為城鄉統籌的突破口。”

這個突破口的作用顯而易見。事實上，戶籍的改革不僅將直接改善農民工在城市工作就業期間的生存環境、生活條件、工作待遇，即農民工跟城市居民享有同等的權利，還將成為啟動內需、增加城市消費、增加市場拉動力量的一個重要因素。當農民工有了戶籍以后，他們的生活習慣發生變化，在城里的消費也會增加。畢竟，轉變經濟增長方式不能光靠投入和基建，轉變人群的生活結構，使這個人群能夠更多地合理消費，這是持續發展內需的一個條件，是轉變發展方式的一個重要支點。

與此同時，由于農民工轉戶以后在城市里生活，農村人口逐步減少，比如說全國農村現有18億畝地，如果是9億農民，平均一個農民2畝，如果有3億農民真正轉到城里來了，18億畝地給6億農民，一個農民就是3畝地的概念。

按照劉易斯拐點理論，當城市化到了一定的階段，留在農村的農民本身就減少到了社會總人群的10％以內，一個農民種的糧食、蔬菜、農產品要供應10個城鎮居民的使用。從這個意義上講，農民直接務農，因為有了規模效應，從事農業一樣致富，收入不少于城市居民，城鄉差別就逐漸縮小。當然，這還是一個理想狀態，對中國而言，還有很長的一段路要走。

值得一提的是，重慶市長黃奇帆對戶籍改革撬動城鄉統籌發展的效應還有另一番見解。他的定論是“農民工大量進城還會帶來人口紅利”。為此，他解釋說，進城農民工大多是年輕人，會把城市的老齡化往后推移，使城市顯得年輕。如果有些人認為農民大量進城瓜分了城里人已有的蛋糕，已有的利益，使城市生活水平下降了，那是鼠目寸光的。實際上農民工進城對城市是一個重大的貢獻，對城市的社會發展都是很好的。

土地

與萬寶瑞和連玉明強調的重點有所不同，中國社科院農村發展研究所所長張曉山認為，推進城鄉統籌，調整利益格局的關鍵點在于農村土地管理問題。

他毫不掩飾地告知本刊記者：“現階段土地管理制度的改革，說它怎么重要都不為過，這對于當前解決城鄉統籌發展，消除二元結構以及城鄉之間的一些大的矛盾，都是意義重大和影響深遠的舉措。”

張是我國研究“三農”問題的領軍人物，影響中央“三農”政策制訂的智囊團成員。在與本刊記者的交談中，他的核心觀點是：“我們現在講城鄉統籌，首先需要錢，錢從哪兒來?有很大一個方面是盤活

農村的資源和農民的資產，這個資源資產最大的最有價值的就是農民的土地。”

多少年來，盡管農村土地(包括山林)和農民實際存在權利關系，但我們對農村土地資源并沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定。現實中，法律上雖然規定農村土地屬于集體所有，并承包給農民長期經營使用，但在實際過程中，土地所有權和經營權都很難落實。

更為甚者，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。如何尋找利益的平衡點?

張曉山認為，這里面牽涉土地利益格局變遷的兩個問題。

搞運動式的大規模土地整治，改善農民的生產生活條件，對此讓人質疑：如果搞運動式的大規模土地并居，是否就可以真正實現城鄉的統籌發展?讓農民遷離世代居住的家園和改變長期形成的生活方式，必須順應經濟社會發展規律和尊重農民的意愿，要警惕出現新一輪剝奪農民土地的傾向，違背農民的意愿搞大拆大建。此其一。

其二，要重視土地整治之后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平。城市化是否意味著國有土地面積不斷擴大，農村集體土地面積不斷縮小?城鄉統籌發展是否意味著我們的土地財政和土地金融還要繼續下去?實際上，土地金融的內涵是比較豐富的，跟土地財政一樣。

投入

對于城鄉統籌利益格局的調整，亦有專家強調，加大對“三農”的投入，才是破解城鄉二元結構的著力點。

“進入新世紀以來，國家為解決‘三農問題，采取了農業的財政投入、對農業生產給予多項直補、取消農業稅等一系列‘多予、少取、放活的政策措施，但實際效果有限，無法縮小城鄉居民收入差距。”

福建省政府發展研究中心主任李閩榕近年潛心研究宏觀經濟、區域經濟競爭力及“三農”問題，在前年召開的第68次中國改革國際論壇上，他所作的題為《以保護和發展農民利益為導向破解城鄉二元結構》的演講引發大會的反響。這位在福建本土極為資深和知名的經濟學者和博導在接受本刊記者訪談時，實話實說。

在李閩榕看來，目前我國農村的實際情況是，“多予”的數額還是太小，3年前，全國農資綜合補貼資金達到482億元，加上從糧食風險基金中預計列支的151億元糧食直補資金，兩項直接補貼資金規模達到633億元，平均每畝補貼為41元，平均到農民身上每人也只有80多元，對解決農村生產和生活困難仍然是杯水車薪，無法有效縮小城鄉居民收入差距。

“少取”主要體現在取消“三提五統”和免征農業稅上，但農業稅改革前國家每年征收的農業稅總額大約為600多億元，平均到農民身上每人也只少取了80多元，平均每畝地不過少收40元左右。明取雖然少了，暗取仍然存在，一些地方的農業生產資料的畝均漲價還超過了國家免去的農業稅和糧食直補、良種補貼三項之和。

“放活”的空間已經不大，在全國市場經濟體制和機制不斷健全和完善的情況下，仍然沿襲小農經濟生產方式的農業和農民，其在城鄉二元結構中的弱質和弱勢地位被不斷固化，面對市場經濟的巨浪波濤，靠目前這樣的放活政策，空間已經有限。

不僅如此，李閩榕的另一見解是，盡管近年中央極其重視城鄉統籌的發展問題，但不少地方仍然存在這樣的現象，就是所謂的城市支持農村還屬于良好的愿望，實質上還是農村在支持城市。

為此，他向本刊記者解釋說，近年來，國家為了規范城市土地開發，遏制城市房地產開發中的腐敗行為，提高土地這一不可再生資源的實際使用價值，對城市土地開發實行“招拍掛”制度。而“招拍掛”制度的實施，使轉入城市非農用地的農村土地產生了巨大的土地價格“剪刀差”，并成為各級地方政府稅收和城市建設資金的主要來源之一。