《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》面臨大修

邢少文

自1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》頒布，至今已有18個(gè)年頭。在此過(guò)程中，這部被稱(chēng)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)次憲法”的法律歷經(jīng)多次的修訂調(diào)研、研討，如今最新的修訂稿已由國(guó)家工商總局提交國(guó)務(wù)院法制辦，但具體出臺(tái)時(shí)間還不詳。

自1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》頒布，至今已有18個(gè)年頭。在此過(guò)程中，這部被稱(chēng)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)次憲法”的法律歷經(jīng)多次的修訂調(diào)研、研討，如今最新的修訂稿已由國(guó)家工商總局提交國(guó)務(wù)院法制辦，但具體出臺(tái)時(shí)間還不詳。

作為一部伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革而生的法律，如今隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制的深化，大修勢(shì)在必行，呼吁早日出臺(tái)的聲音也持續(xù)多年。

修訂歷程

“中國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》出臺(tái)的前提條件是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革。企業(yè)有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，它們相互間就可能展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而才會(huì)有謀求經(jīng)濟(jì)利益甚至實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的動(dòng)機(jī)。”中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員王曉曄指出。

而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的局限之處也日益凸顯，在組織修訂者看來(lái)，該法存在的問(wèn)題大致有四個(gè)方面：一是適應(yīng)性不強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)上出現(xiàn)的一些新不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為缺乏調(diào)控力；二是有關(guān)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定內(nèi)容涵蓋不完整，也比較原則，可操作性差；三是賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)限十分軟弱，不適應(yīng)有效打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的需要；四是法律責(zé)任制度不完善，不利于有效遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

1997年開(kāi)始，國(guó)家工商總局就《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》存在的這些問(wèn)題向國(guó)務(wù)院做了專(zhuān)題匯報(bào)并提請(qǐng)對(duì)該法進(jìn)行修改，隨后，按照國(guó)務(wù)院法制辦的要求，1998年和2000年，國(guó)家工商總局開(kāi)展了兩次大規(guī)模的關(guān)于修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的調(diào)研活動(dòng)。

2003年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》正式列入5年立法規(guī)劃，國(guó)務(wù)院也將修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》列入2003年立法計(jì)劃，國(guó)家工商總局受?chē)?guó)務(wù)院法制辦的委托，承擔(dān)了具體修訂任務(wù)。

2006年，經(jīng)六易其稿，國(guó)家工商總局曾形成了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法(修訂稿)》，“基本上解決了現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》存在的問(wèn)題”。

2010年年初，國(guó)家工商總局再次完成了最新一版的修訂稿，并將其提交國(guó)務(wù)院法制辦。按照程序，國(guó)務(wù)院法制辦還要組織討論和意見(jiàn)征求，再交全國(guó)人大審議。

修訂差異

在北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民看來(lái)，修訂稿與原《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》相比，最為突出的修訂重點(diǎn)主要在三個(gè)方面，一是解決了執(zhí)法權(quán)架空的問(wèn)題，二是擴(kuò)充和明確了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，三是解決與《反壟斷法》競(jìng)合的問(wèn)題。

關(guān)于執(zhí)法權(quán)架空的問(wèn)題，在原法第三條第二款中規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的依照其規(guī)定。”

修訂稿則明確執(zhí)法主體為各級(jí)工商行政部門(mén)。“解決以往保險(xiǎn)、航空、電信等行業(yè)主管部門(mén)也參與執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法主體不一，權(quán)力分散扯皮的問(wèn)題。”盛杰民對(duì)記者說(shuō)。

修訂的另一重點(diǎn)，是對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了細(xì)化和擴(kuò)充，包括對(duì)傍名牌行為、商標(biāo)侵權(quán)行為、商業(yè)賄賂行為，在原法列舉的11條基礎(chǔ)上，都進(jìn)行了更為明確的列舉和細(xì)化。

在去年曾引起消費(fèi)者普遍關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)事件，亦在修訂稿之中得到了體現(xiàn)。利用信息技術(shù)實(shí)施的攻擊、干擾和控制行為，以及利用軟件外掛程序，假冒用戶(hù)實(shí)施的惡意評(píng)價(jià)等新不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，也列入其中。

修訂稿同時(shí)將商業(yè)賄賂行為進(jìn)行了擴(kuò)充，定性為經(jīng)營(yíng)者不得采用財(cái)物或者其他利益進(jìn)行賄賂以爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)。“財(cái)物”是指現(xiàn)金和實(shí)物，包括經(jīng)營(yíng)者為爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)，假借促銷(xiāo)費(fèi)、宣傳費(fèi)、贊助費(fèi)、科研費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、傭金等名義，或者以報(bào)銷(xiāo)各種費(fèi)用等方式，給付對(duì)方單位或者其個(gè)人的財(cái)物。

解決與其他法律競(jìng)合的問(wèn)題也是修訂稿的另一重點(diǎn)，其中主要是《反壟斷法》。

“正是出于不同的理念，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》主要是關(guān)注市場(chǎng)上企業(yè)間的相互競(jìng)爭(zhēng)行為，目的是制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；《反壟斷法》關(guān)注的則是競(jìng)爭(zhēng)者之間的協(xié)調(diào)行為，目的是防止市場(chǎng)上形成排除競(jìng)爭(zhēng)或者嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的局面。”王曉曄指出。

由于《反壟斷法》的出臺(tái)，原《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中有關(guān)市場(chǎng)壟斷和行政壟斷的條款就面臨著修改或刪除。其中有5條與《反壟斷法》相競(jìng)合，包括低價(jià)傾銷(xiāo)、招投標(biāo)、搭售等有關(guān)條款。

“這兩個(gè)法律的這些競(jìng)合條款從執(zhí)行主體、構(gòu)成條件、法律責(zé)任上都存在矛盾，從法理上來(lái)講，與《反壟斷法》相競(jìng)合的條款都應(yīng)該刪除掉。”黃勇說(shuō)。

但據(jù)悉，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂稿沒(méi)有完全刪除，仍保留一些有關(guān)壟斷行為的規(guī)定，比如公用事業(yè)單位的壟斷行為，如強(qiáng)制安裝電表，又如像強(qiáng)勢(shì)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)的壟斷行為，像大賣(mài)場(chǎng)、大超市收買(mǎi)的進(jìn)場(chǎng)費(fèi)等強(qiáng)制交易行為。

此外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》還包括與《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》、《商標(biāo)法》、《質(zhì)量監(jiān)督法》、《律師法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

“處罰力度的加大也是原法勢(shì)在必行的修訂重點(diǎn)”，王曉曄對(duì)記者說(shuō)。現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，對(duì)于實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者處以“1萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下”或者“違法所得1倍以上3倍以下”的罰款幅度，其懲罰力度和約束力如今已明顯過(guò)小。

修訂稿中，對(duì)于實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者的罰款大幅度提高，采取最高限額200萬(wàn)元以下或者違法所得1倍以上5倍以下的罰款。

修訂爭(zhēng)議

雖然在專(zhuān)家看來(lái)，此次《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的修訂屬于大修，但在大修的過(guò)程中，一些深層次的問(wèn)題，比如執(zhí)法權(quán)力擴(kuò)充之后的約束和監(jiān)督，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的充分保護(hù)問(wèn)題，還面臨著一些爭(zhēng)議。

在法律體系中，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是屬于行政法，這涉及行政執(zhí)法的理念和價(jià)值取向。

“比如有獎(jiǎng)銷(xiāo)售，許多國(guó)家的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中都已經(jīng)刪除了，但現(xiàn)在的修訂草案里還有保留，這是有爭(zhēng)議的。有獎(jiǎng)銷(xiāo)售是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)消費(fèi)者有利的事情。如果出現(xiàn)損害消費(fèi)者的行為，由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》去解決。如果把有獎(jiǎng)銷(xiāo)售當(dāng)作不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，則反而有礙于競(jìng)爭(zhēng)。這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向的分歧。”一位專(zhuān)家表示。

到了地方性法規(guī)層面，對(duì)經(jīng)營(yíng)者舉行有獎(jiǎng)銷(xiāo)售活動(dòng)的義務(wù)規(guī)定則是五花八門(mén)。不僅在很大程度上制約了經(jīng)營(yíng)者舉辦有獎(jiǎng)銷(xiāo)售活動(dòng)的積極性，同時(shí)也造成不同地區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，容易誘發(fā)一些地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不正之風(fēng)。

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是各司其責(zé)，靠司法救濟(jì)，不告不理；行政執(zhí)法是強(qiáng)調(diào)主動(dòng)出擊，遏制不正當(dāng)行為。在中國(guó)目前的體制和習(xí)慣下，是行政主導(dǎo)和司法救濟(jì)相結(jié)合。畢竟我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不成熟。但與此相生的一個(gè)問(wèn)題是如何防止執(zhí)法權(quán)力的濫用。”一位專(zhuān)家指出。

在修訂稿中，除了列舉一些具體的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以外，將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為界定為經(jīng)營(yíng)者違反前款規(guī)定，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。并將對(duì)這一“一般條款”的認(rèn)定權(quán)授予國(guó)家工商總局實(shí)施。

一般條款也被稱(chēng)為“兜底條款”，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定權(quán)，省一級(jí)以上的工商部門(mén)有具體的規(guī)定權(quán)。“一方面可以加大行政執(zhí)法力度，但另一方面，如何對(duì)此進(jìn)行約束，這個(gè)還需要繼續(xù)進(jìn)行討論。”這位專(zhuān)家指出。

在通過(guò)解釋一般性條款對(duì)新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行認(rèn)定的時(shí)候，為了防止任意性執(zhí)法遏制競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力和創(chuàng)新意識(shí)，許多國(guó)家都只將這一解釋權(quán)授予少數(shù)權(quán)威機(jī)關(guān)，如德國(guó)的聯(lián)邦最高法院。

而在以往的執(zhí)法過(guò)程中，中國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)新型不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定實(shí)際實(shí)行的是二元解釋體系，由行政執(zhí)法部門(mén)和司法部門(mén)來(lái)進(jìn)行判斷。

將一般條款解釋權(quán)歸于工商部門(mén)后，如何防止其執(zhí)法權(quán)濫用，是一個(gè)問(wèn)題。在過(guò)往，媒體曾曝光過(guò)不少地方的執(zhí)法部門(mén)對(duì)工作人員制定“罰款指標(biāo)”，要求限期完成一定的罰款任務(wù)，并且與執(zhí)法人員的收入相掛鉤的現(xiàn)象。

“例如，目前法律中沒(méi)有規(guī)定舉報(bào)程序，在對(duì)涉嫌違法經(jīng)營(yíng)者的文件、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行檢查時(shí)沒(méi)有規(guī)定申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序，也沒(méi)有對(duì)檢查人員的人數(shù)(《反壟斷法》規(guī)定不得少于兩人)做出規(guī)定。”上述專(zhuān)家指出。

“兜底條款與《立法法》的精神也不太吻合。”另一位專(zhuān)家指出，行政執(zhí)法不同于司法解釋?zhuān)荒芸坎块T(mén)規(guī)章來(lái)進(jìn)行執(zhí)法指導(dǎo)。

“一般來(lái)說(shuō)，立法過(guò)程往往是部門(mén)之間利益的調(diào)整，這也是部門(mén)起草法案和討論中的局限性。”專(zhuān)家指出。