土地財政退出的關鍵

徐瑗

土地財政的逐漸退出，歸根到底是使土地收益由原來的投資為中心向以民生為中心轉型。其關鍵在于農民土地權利的界定，就像過去10多年城市住房產權界定催生一批城市中產階層一樣，在農村造就一個農村中產階層。這也是中國社會的一次重構。

伴隨著2010年全國土地出讓金收入高達2.9萬億元數據的發布，土地財政再次成為“兩會”代表和公眾關注的熱點。與往年所不同的是，有更多的聲音認為土地財政已經走到盡頭。

復旦大學經濟學院院長袁志剛早在去年“兩會”后就撰文對土地財政在中國經濟發展中的作用和轉型進行了深入分析，并提出中國東部沿海部分發達地區的以政府為主導的土地財政已經基本完成歷史使命。日前，他接受了本刊記者的專訪。

土地財政帶來中國經濟結構失衡

《南風窗》：2010年，全國土地出讓金收入達2.9萬億元，同比增106.2％。土地財政再次成為“兩會”代表和公眾熱議的話題。在過去的10年中，除2005、2008年之外，土地出讓收入均大幅上升，您怎么看待這一現象?土地財政是怎么形成的?

袁志剛：我認為這是一個必然的現象。土地要素市場及土地制度本身就是中國高速增長的經濟發展模式不可分割的一部分，土地財政問題與房地產價格問題都是既有的經濟發展模式的固有特征。在評價與回顧中國經濟的改革與發展時，人口紅利是一直被強調的因素。但是土地資本化產生的土地紅利卻從沒受到過好評。按照秘魯經濟學家赫爾南多·德·索托在其《資本的秘密》一書中所提出的觀點，發展中國家擁有以資產形式存在的巨量僵化資本，這些僵化的資本必須通過一套關于財產使用和轉讓的制度才能轉化為活躍資本，帶來豐厚的資本回報。

我們在土地產權制度方面進行的各種改革，無論是農村土地的所有權和使用權分離，還是國有土地的使用權有償使用、國有土地使用權流轉、抵押、出讓等，都是德·索托所說的土地資本化的具體形式。在現有的土地歸國家所有的制度框架下，就產生了政府主導型土地資本化形式，即政府壟斷土地轉讓權，利用行政權力和制度缺陷，用非市場的手段配置土地，扭曲土地價格，壟斷大部分土地收益并集中支配，形成土地財政。

《南風窗》：土地財政的本質是什么?

袁志剛：本質很清楚，就是級差地租。土地是國家的，級差地租歸國家，形成土地財政。中國經濟的發展，尤其是近10多年來越來越朝著全球化、工業化、城市化方向在走，在這樣的進程中，從沿海、中部再到西部，一定會有一個土地升值，即級差地租升值。土地紅利肯定是存在的，只是是誰獲得的問題。如果是在土地私有制的國家里，土地紅利比較多的由所有者獲得。

《南風窗》：您說由政府主導的土地資本化即為土地財政，在中國土地資本化的過程中，政府獲得了極大的收入，這使土地財政廣受詬病。

袁志剛：土地財政使中國的城市化進程中城市的基礎設施在短短的幾年時間里越過了很多國家，這樣的發展就是土地紅利支撐的。當然現在看，由政府主導的土地資本化結構上存在問題，民生上用得不夠多，教育、科技創新、環境保護等用得不夠多。在結構上倚重了工業、基礎設施。但是不管怎么說，基礎設施的建設成就是偉大的，這解決了吸引外資的門檻的問題，也解決了投資協調問題。許多發展中國家或者發展中地區不能脫離“貧困陷阱”進入現代經濟增長階段，往往是因為投資協調失敗，而在中國，地方政府以土地利益的部分減免承擔了協調投資的成本。

土地批租實際上從上世紀80年代就開始了，最早是1987年的深圳。但真正的地價越來越高，是1998年產權界定的一場革命，這就是房地產商品化和住房私有化。中國政府給城市居民住房做了70年產權(使用權)界定，界定后二手房市場迅速發展，城市居民花了很少的錢從政府、單位、集體買下了有產權界定的房子。這次界定所創造的效率是巨大的，這次界定看起來是政府讓利的。

從這年之后，房價就開始漲，而且房地產作為支柱產業推出了，推出后再加上我們的城市化進程加快，城市化的主要資金就來自于這次產權界定后居民買房的資金，然后住房抵押貸款，資金迅速集聚到房地產業，土地紅利就這么產生了。地方政府為了使自己控制的土地更有價值，把土地紅利獲得的收入用于基礎設施建設，進一步推動了地價和房價，另外加上GDP的考核機制，土地財政導致了中國經濟一系列失衡：產業結構失衡、城鄉發展失衡、宏觀收入分配失衡，也導致了進一步的城市化和農民的市民化過程受阻。

地方的新財源在哪里?

《南風窗》：我們注意到包括厲以寧、鄭新立等經濟學家紛紛表示土地財政已經走到盡頭。事實上，您在去年“兩會”后，就撰文呼吁政府主導的土地資本化模式應該逐漸退出。

袁志剛：土地的流拍實際上在金融危機前已經出現過，如果沒有后面的4萬億刺激計劃，房價和地價那時就可能下來了。土地出讓金下滑60％，多數地方財政困難。這里面就涉及另一個問題，1994年分稅制后，怎么來劃分中央和地方的財權和事權。現在的制度是統一到中央，中央做的是支持中西部以及給項目，但對地方政府到底做多大的事情仍然沒有劃定。

還有一個判斷就是基礎設施是不是建設得差不多了，如果東部建得差不多了，中西部是不是還不足?北、上、廣及沿海地區已經出現房地產泡沫，但是中西部地區還不存在。這就意味著中西部地區還可以存在土地紅利，所以宏觀政策不能一刀切?，F在有兩種可能性：一種是大規模推出保障性住房，中西部可能喪失享受土地紅利的歷史性機會；還有一種就是東部城市限購，中西部不限購，把東部的資金逼向中西部，可能過度地炒高房價，2～3年的時間就完成東部地區10年的房價漲幅。

土地財政要逐漸退出，我認為要探索，一方面需探索財權和事權、中央和地方之間更好的安排，也需要探索新的地方稅源，比如房產稅的開征。然后發達城市土地財政應該慢慢退出。

我對退出考慮得更多的是中國勞動力的短缺，在人口紅利減少的趨勢下，中國的勞動力開始短缺，我認為將來的出路是從制度紅利里去挖掘，即土地制度和戶籍制度中去挖潛，改變了土地和戶籍制度就可以把勞動力從農業中趕出來，因為農業產業是很有意思的一個產業，比較優勢不在勞動密集上，農業產業是土地密集、資本密集和科技密集的。

中國將來勞動力短缺就得使用倒逼法，我覺得空間非常大。美國2％的勞動力解決了3億人吃飯，還可以出口。什么情況下農業勞動生產率可以大幅度提高呢?前提就是城市的先進生產力去農村。當一畝地上還有很多勞動力在的時候是沒有先進生產力愿意進去的，只有把農民手上的土地集中?，F在農民手上有耕地和宅基地，釋放耕地很簡單，可以用地入股，比如界定70年使用權，所有權不是那么重要，城市的房子不是70年的使用權就產生

了巨大的紅利嗎?中國目前所存在的結構問題中存在的消費不足與農民沒有享受到土地紅利有很大關系。

土地財政最不好的地方就是產權的扭曲，所有的農村土地必須通過征用這個環節，再到使用權批租，這使農民被掠奪了?，F在在東部城市、郊區征用了土地還能解決這部分失地農民的生計，是因為還有住房紅利，長三角好多原先的農民就靠出租房子，但是要把這一模式推廣到全國的話，必須讓他們享受土地紅利，因為中西部地區的其他紅利沒有這么高。從這個意義上講，我主張部分發達地區和部分中西部地區的土地財政應該試點終結，逐漸退出，其增量的土地收益應該主要向農民家庭轉移，政府只是在財政收入不到位的情況下分享部分收益，以保證基礎設施投入的需要。

《南風窗》：您主張土地財政在東部地區要率先退出，在中西部地區也要逐漸退出，那么如何退出?我們知道，土地出讓金收入占財政收入的30％，地方政府占比更高。

袁志剛：這是一個很難的操作問題了。如果中央財政不能補齊這塊，如果新稅源，像房產稅沒有培植起來，地方政府的事權還是那么大的情況下，我覺得很難退出。

《南風窗》：以現有的房地產稅試點城市公布的稅率來看，新稅源要補足土地財政退出而減少的收入很困難。

袁志剛：對，很困難，基本可以忽略不計。分稅制所導致的中央和地方財政收入的不均恐怕需要重新界定了，財權和事權也要重新安排。土地財政要退出，操作起來最困難的一點就是地方財政新的來源在哪里。

讓全民共享土地紅利

《南風窗》：土地財政轉型怎么轉?

袁志剛：政府主導性的土地資本化，盡管在中國經濟的某一歷史階段起到過重要的催化作用，但對中國經濟結構造成了負面影響。當經濟進入現代增長階段以后，土地財政應該逐漸淡出，轉向以市場為主導的土地資本化，社會福利分配上向微觀經濟主體傾斜，培育以市場為主導的發展模式，財政收入也要逐漸從流轉環節的稅收轉到不動產稅上面。使土地收益由原來的投資為中心向以民生為中心轉型。以市場為主導進行土地資本化，就有可能像過去10多年城市住房產權界定催生一批城市中產階層一樣，在農村造就一個農村中產階層，極大地縮小城鄉差距。袁志剛認為，土地資本化的主體轉變將對制度建設也極具意義，因為政府就不必要站在經營的第一線。

《南風窗》：是不是可以這么理解，政府在1998年推行住房商品化，讓利于民，那一次，是把利讓給了市民。那是不是說，如果這一次能把利讓給農民的話，能夠釋放出更大的生產力?

袁志剛：對，這對政府來說也是合算的。將來經濟增長的空間、效率改進的空間是極大的，而且內需可以得到極大釋放。當然這里可能有比較理想化的成分在，操作起來有很多的困難。耕地可以入股、宅基地如果能夠享受土地紅利的話，是農民成為工業和服務業勞動力供應者最基本的人城門檻?，F在操作可能遇到的困難是如果宅基地不值錢怎么辦?這個時候中央政府就需要做工作，做中東西平衡工作，即土地指標均分，東部城市跨省交易，東部可以花錢去買西部的指標，西部的宅基地也會因此變得值錢。在城市居民中，1998年那次購買住房商品化政策肯定有人沒有享受到，或者在接下來的10年失去了交易和升值的機會。為避免農民出現類似的問題，政府需要托底，為他們提供保障房。所以如果農民享受到土地紅利的話，就可以極大地擴大內需并且釋放勞動力。

《南風窗》：即便中央政府希望這么做，地方政府是否有動力去這么做?

袁志剛：這我就覺得是法律問題了，農民沒辦法享受土地紅利。當然，我覺得在中西部地區還要保留一部分享受土地紅利的權利，以使當地政府可以集中財力搞基礎設施建設。如果把土地權全部界定給家庭的話，中西部地區沒辦法在很短的時期內完成基礎設施的建設。如果基礎設施建設不完成的話，土地價值的發揮會存在問題。在現有的體制下，地方政府還是有相當作用。但是從更長遠的發展看，土地財政肯定不能無限制持續下去。一個是要退出，另一個比較理想的狀態是政府要轉型，政府只需要做市場不愿意做的又具有很強正外部性的工作，如基礎設施投入、門檻成本和協調成本由政府來承擔。

還有一個問題就是，中西部是否要完全走東部地方政府獲得土地資本化的主要收益的道路呢?我反對在中西部搞遍地開花的所謂小城鎮建設，農民被拆遷、被上樓這樣的方式太野蠻了。我非常擔心的是，中西部搞建設大干快上以后，可能會沒有產業和就業，即使有產業，其企業的效率沒有東部高；即使有東部的產量，能耗就大大上去了，還有就是環境污染，中西部的污染比東部的污染更為可怕。所以我認為中西部農民享受到土地紅利(而不是地方政府獲得土地紅利)以后，到東部城市或者到中西部大城市集聚，可以改變目前小城鎮建設遍地開花的狀況，也可以避免經濟結構的扭曲。

農民土地確權太重要了，可以糾正很多30多年發展中帶來的結構扭曲。如果土地和戶籍兩個制度不改革，中國的農業現代化就不可能做到，農業靠反哺、靠補貼肯定是不行的。這也是中國社會的一次重構。