大都市如何協調發展

田磊

越來越密集的制度性安排讓“限外”不再僅僅是一種虛無的文化心理，更多地變成了現實利益糾葛下的一種手段。

3月14日，在北京市的“十二五”規劃發布會上，清理17個低端產業就業人群成了記者們最關心的話題，以至于發改委的新聞發言人不得不澄清，北京市政府不會實施這樣的計劃。

這項源于去年北京市人大常委會的動議一經披露，就遭到了公眾的口誅筆伐。在一次關于控制人口問題的調研后，人大課題組建議在全北京推廣“順義模式”，簡單而言，就是通過清理低端小企業，小門店等，來控制外來人口。

北京市政府并沒有明確地表態稱要推廣該模式，但確實在隨后公布政策限制外地人購房、購車，并大規模清理地下室和群租，部分區縣也開始提高飲食、雜貨鋪、收廢品等低端服務業準入門檻。

在度過了21世紀第一個10年的高速發展后，中國的大城市病也進入了高發期，人口已經接近2000萬的北京稱得上是病得較嚴重的一個，病因多被簡單地歸結為人口過多，于是，限制甚至清退外來人口，尤其是那些看起來并不光鮮的低端就業人群，也就成了最容易被選擇的手段。

在城市文明已經發展到21世紀的今天，還高調地用高端和低端將人群進行分割，并加以區別對待，這樣的治理思路引起了很多人的費解。

限房、限車、限就業

雖然過去的30多年里，北京的人口增長過快一直都是個在本市“兩會”上年年要被熱議的話題，但從來也沒有像今年這樣，各個區縣都出臺了明確的人口控制計劃，并配以實施手段。

去年，北京市人大常委會在調研之后，總結出了一套“順義模式”：從2008年起，位于北京東北方向的遠郊城區順義通過改造農貿市場，清理餐飲、洗浴、美容美發等小門店、小企業以及外來人口聚居的廢品村，控制流動人口的就業崗位，鼓勵企業使用本地勞動力等行動成功地使轄區內的流動人口保持在14萬左右，遠遠低于北京其他遠郊城區。

“順義模式”雖然沒有被北京市政府明確推廣到全市，但這一有效控制外來低端就業人口的模式卻引起了大興、豐臺等北京同類區縣的效仿，很快就在全市鋪開。比如豐臺就提出，要在2015年之前，三環路以內的范圍，清退全部加工企業和以出租方式經營的各類市場、倉儲等低端業態。大興則推行郊區村落的社區化管理，即用“封村”的手法，來維護治安，同時控制外來人口在村子里大量租房居住的現象。

在北京的各級人才市場，從今年開始，那些無技術含量的低端用工信息也被停止公布，即使是農民工崗位信息，也大都是有技術含量的中高端崗位，以致于很多小物流、小飯館和商鋪招工只能重新回到小廣告滿天飛的局面。

事實上，這場針對外來低端就業人口的清理行動，過去的3年多里一直都在大張旗鼓地進行著，只是不為媒體所關注。直到今年初的治堵和房地產調控中，北京市推行限制外來人口購房、購車的政策引起了又一波北京人——外地人的大爭論。

高端與低端

與過往的控制外來人口措施不同的是，這一輪北京發明了“以業管人”的做法。在1月份舉行的“2011年北京市工商行政管理工作會議”上，北京市副市長程紅就說道，控制人口，根在于“業”，要求工商部門充當“看門人”。也正是在那次會議上，明確提出要對小百貨、小食雜店等17類業態提高準入標準，約涉及30萬戶個體商戶、近100萬流動人口。

從某種意義上講，這是北京對于人口控制問題有了更加深刻的認知。過去的很多年，抑制北京人口過快增長，要么被簡單地等同于是否應限制外來人口進京的問題，要么就被認為是區位優勢天然造成了北京的人口問題。這種表面的看法及其引發的爭論，實際上并沒有觸及根本性問題。外來人口不是隨便進京、長期滯留的，而是北京的就業崗位雇傭的。在很大程度上，北京人口增長是北京經濟發展的結果，尤其是“過度依賴勞動力增長”的粗放型經濟發展模式造成的必然結果。

中國人民大學人口與發展研究中心侯東民教授曾經詳細研究過國內各大城市人口增長與經濟增長的關系，其中，1990年以來，北京的勞動生產率遠遠落后于上海、蘇州等南方大城市，北京經濟發展過度依賴勞動力增長的外延式發展特征非常明顯。

侯東民認為，不同經濟增長方式才是未來北京人口增長的決定性因素。因此，北京市人口調控問題，從根本上說是一個如何減少經濟發展對勞動力需求的問題。這也可以解釋之前多年依賴行政手段控制人口卻越控增長越快，屢屢失敗的原因。

這一次，北京市政府似乎意識到了就業才是有效控制人口的利器。與清退那些低端就業人口同時進行著的是對所謂高端人群的渴望。未來5年，北京給自己定下的目標是要建設國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、先進文化聚集之都。在現實推進層面，淘汰那些低端服務業的同時，是各個區縣紛紛降低門檻，大力補貼，爭相引進金融、文化創意、電子科技等等高端行業。

領導者希望自己治下的是一個由富豪、公務員、知識精英、高級白領、藝術家們組成的城市。只有這樣的城市才看起來像真正的榮耀之城，才能夠代表中國去參與全球競爭。

在現代性的深度擴張中，弱肉強食的叢林法則主宰了一切，那些掌握財富和權力的精英總是備受青睞，樂于扎堆。紐約、東京、倫敦這些人類城市化的典范之城同樣如此，但他們的成長更多的像是一個有機生命體自發的成長、集聚過程。

對于中國這樣的后發現代國家而言，利用權力對城市結構更新，進行過度干預，似乎是唯一的選擇，但這樣的拔苗助長。塑造的很可能是一個外表光鮮，內部失衡的畸形城市。

人口恐懼

在“十二五”規劃中，北京給自己制訂的目標是建設世界城市。清退那些低端人群，迎來高端人群，能否讓北京變得更加有秩序，交通系統變得更加有效，離世界城市的目標更加接近，現在還不得而知。但有一點是無疑的，利用行政手段，將那些沉默的勞動者拒之門外的城市，無論如何都算不上世界城市。

從根本上講，這一切激進的措施都與對人口增長過快的過度恐懼有關。從1978年以來，甚至更早些時候，對于北京人口規模過大的擔憂從來都沒有停止過，歷年的北京“兩會”上，從來都少不了關于控制北京人口的提案，最近的一次是北京市政協第十一屆委員會常委會2010年提交的一份《建議案》，對北京市的資源承載能力做了詳細評估。該《建議案》從水、電、煤、氣、油、土地、垃圾處理等等各個方面進行論證，認為北京強力控制人口已是迫在眉睫之事。

但是，北京到底能夠承載多少人口，甚至北京如今究竟有多少人?都是一筆糊涂賬。關于北京最新的人口數據，官方統計各不相同，去年1月，北京市統計局發布的數據稱，截至2009年，全市常住人口(包括戶籍人口和流動人口)1755萬，而北京市人大的專題調研數據則顯示，常住人口到2009年底已經有1972萬，二者對于流動人口的統計差異巨大，而根據有些學者的估計，由于暫住證制度、計生制度等存在的漏洞，北京的實際人口早已突破了2000萬。

過去的幾十年里，北京曾先后確定過人口規模不能突破800萬、1000萬、1800萬，但是這些人為制訂的控制指標從來都沒有如期實現過。在人類社會城市化的進程中，人口控制的歷史是充滿失敗的歷史，城市人口承載力預測的歷史也同樣如此，從來都不存在一套科學的體系能夠測算出一個城市的人口承載極限，城市的人口承載力不僅取決于自身的資源稟賦，更取決于綜合生產能力和不斷進步的科技水平。

現在能夠看到的測算北京人口承載力的報告多將水資源歸結為最重要的一條，但是，節水系統的應用以及用水結構的改變，甚至海水淡化技術的成熟，都早已為水資源困境提供了解決方案。交通擁堵問題，也完全是管理水平低下所致。而不是人口過多，在單位面積內的交通流量，北京遠遠無法跟紐約、東京、倫敦、首爾等世界城市相比。

隨著現代化的推進，人類對大城市病的恐懼確實有復雜的根源和合理因素，但是，這種恐懼傳導到中國時，卻在很大程度上被異化了。以北京為例，水、氣、土地等資源的管理能力還有著巨大的提升空間，但這些都是需要花費極大精力和管理智慧來解決的問題，與這些事務相比，建立制度屏障，管理人要容易得多。