被誤讀的城市競爭力

邢少文

如何創造更為寬松的政策環境，更為公平的服務空間，才是決定城市發展的重要命題。

商業城市、花園城市、宜屠城市、文明城市……在過去的20年中，這樣的城市評比和排行榜充斥著媒體版面，而這些評比和排行榜的制造者，既有官方機構，也有民間機構。但實際上，從官方到民間，中國的城市卻在“經營城市”概念的口號下，像一個制造工業產品和金錢財富的機器一樣，日漸面目模糊。

工業化的浪潮催生了現代城市，而中國30年來的工業化又重塑了中國城市的格局。只是在這一過程中，在以經濟發展為中心的大背景下，基于中國獨特的市場化道路，城市發展的格局亦完全遵循著這一道路在進行。

工業化引領城市化

在中國都市圈之一的珠三角地區，除了廣州、深圳這兩個大型城市，有三個中型城市的發展模式被城市研究者引申為現時中國城市發展更具普遍意義的三種模式，它們分別是東莞、中山和珠海。

在東莞，這個最早的“三來一補”制造基地依靠承接臺灣、香港等地的產業轉移崛起為制造之城，聚集著大量外向型出口企業和流動人口，在以經濟指標衡量的中國最具競爭力的地級市中，其排名一直名列前茅。但其城市被喻為工業化早期的德國魯爾和英國曼徹斯特，城市僅僅是一個產業工人居住之地。“先工業化，后城市化”的模式有著鮮明的印跡。

在中山，則有著其他珠三角城市的另一番面貌，生活區與工業園區相區隔，是中山的一個特色，有著大片規劃有序的工業園區和整潔綠化的城市中心區。在城市競爭力的排名上，中山的經濟規模亦在地級市中名列前茅，但同時又連獲“花園城市”的美稱。

而在珠海這個濱海城市，雖然有著休閑和優美的環境，漂亮的低層建筑和大學城，但珠海的經濟規模卻遠不如前兩者，大機場和港珠澳大橋常被引鑒為“超前的浪費”。這其中的原因之一，在于90年代后期珠海主政者提出將“勞動密集型產業趕出珠海”，雖然工廠的搬遷優美了環境，但卻在勞動密集型產業遷出之后，沒有引進更高級的產業，造成了珠海工業的弱化。隨之而來的就是經濟的低迷，優先基礎設施建設的浪費。

在中國社科院城市與競爭力研究中心主任研究員倪鵬飛和中山大學城市與區域研究中心主任薜德升看來，在現時中國城市發展的道路上，上述三者的模式正在更為廣袤的中國城市版圖上重復著，這三種模式說明了工業化與城市化的互相依托。

從國際城市的發展經驗來看，工業化推動城市化，這是一種規律。城市作為市場資源、信息、人才流動最為密集和自由之地，其競爭力的增長與工業化水平相隨。工業化水平的高低，無疑成為衡量城市競爭力最為重要的指標。不論是長三角和珠三角城市的崛起，還是中國傳統的工業城市，都為印證。

人們有許多種理由從鄉村、中小城鎮走向大城市，而其中最大的理由也就是就業、創造財富的夢想，“田野牧歌”和“臺北不是我的家”只是一種憂傷的情緒，而非理性的選擇。

在某種程度上來說，中國的城市化是被經濟結構推著往前走的。外向型經濟、加工制造業的經濟發展戰略引導了中國第一輪的城市化格局。而如今，這樣的軌跡正在往更廣闊的大陸腹地推進。

隨著經濟結構轉型的到來，隨著經濟發展政策和資源的普及化，隨著“退二(第二產業)進三(第三產業)”發展理念的提出，同時也是隨著大型城市發展成本、人口規模和資源承載力負荷極限的到來，新一輪的城市化將在中西部快速展開。

2010年揭曉的中國城市國際形象調查推選結果顯示，655個城市正計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個正在規劃建設“國際大都市”。這被批評為中國城市的“大躍進”，人們對每個城市的大規模招商引資持著質疑的態度。

“這樣的理解是偏頗的，對于大多數的城市來說，城市化要以工業產業為基礎，沒有工業化，城市化就談不上。也要看到產業轉移的趨勢和背景，現在的國際化和開放性已不再僅是沿海城市，內陸城市承接了國際產業，產品出口，跨國公司在那里投資，提出國際化有什么不妥?”倪鵬飛對本刊記者說。

“說實話，中西部城市在資源稟賦、基礎設施等方面是差不多的，這可能就意味著工業化分工不分彼此，大家搶項目、建工業同，城市定位和城市面貌出現千城一面的情況。”他說。

但問題是，在城市化從東部向中西部推進，產業轉移在東西空間上轉移的同時，內陸城市是否就必須重蹈沿海城市所走過的道路?

誤讀的競爭力

工業化推動城市化的規律固然難以打破，但卻不能否認，中國城市化的道路，有著諸多“中國特色”之處。而在城市競爭力的表達上，從來就不僅僅是經濟水平，還包括社會、文化、教育、環境等函數在內。

如同整個中國經濟發展的粗放模式一樣，雖然開放市場的力量推動了各種資源的集中，但由于一切以經濟發展為目標，經濟規模優先的發展方式，中國城市的發展同樣陷入了粗放式的發展道路。工業化帶來的能耗、環境污染伴隨相生，非集約型的經濟發展方式的結果是，城市攤大餅式的擴張，各種“城市病”纏身。

在過去的10年中，唯GDP論一度統治了整個中國經濟發展模式，為了提高經濟規模和工業產值，地方政府一味上馬工業項目，投資城市基礎設施建設，GDP也成為城市競爭力的核心指標。為了招商引資，中西部城市甚至給出了極為“優厚”的財稅減稅和土地、環境優惠。這都導致了資源的浪費，第二產業比重過大，而能解決就業和創造更多附加值的服務業比重過小。

這種粗放可以從數據中得以驗證，根據上海社會科學院經濟研究所研究員黃建富的研究，上海、北京這樣全國最大的城市，所產出的國民財富比重遠遠低于世界其他大城市的水平，如東京的GDP占日本全國的18.6％，倫敦的GDP占英國全國的17％，首爾的GDP占韓國全周的26％，而北京、上海的GDP占全國的比重分別只有2.5％和4.6％。這說明，中國的城市表現出城市結構規模大，但城市的人口規模與經濟規模都偏小的不協調現象。

粗放式增長導致的資源枯竭速度驚人，“資源枯竭型城市占了《人民日報》的兩個大版。”中國社科院當代城鄉發展規劃院院長傅崇蘭對記者說。

而城市化是否滯后于工業化引起了爭論，“僅僅是工業化，與城市的功能是不相匹配的，城市的基本功能是就業、居住、交通、人與人的交往。”傅崇蘭說。

由此導致的是，城市的經濟總量在不斷增加，超萬億GDP收入的城市俱樂部在形成，但城市的其他競爭力卻在下降，土地資源制約越來越強，房屋拆遷的矛盾、土地糾紛的矛盾也紛至沓來，甚至出現“沒有強拆就沒有‘新中國的論調”。

而由于中國自1994年后的財稅分稅制改革，財權不斷上收，事權不斷下沉，縣級城市的發展受限，行政級別更高的地級市和省級城市在項目、財政資源的地位不

停強化，其結果之一就是大中型城市不斷擴張，奢豪的城市基礎設施建設造成鋪張浪費，成了“抽水機”。依靠土地財政的財政收入又導致了房價不斷上漲，城市生活成本的高企，削弱了城市對人的吸引力。

如果城市生活成本越來越高，人群的壓抑感、漂泊感、焦慮感成為普遍現象，這將反過來制約城市競爭力的提升。

“體制優勢”

“這與目前城市管理者的考核指標是分不開的，GDP是官員升遷中最重要的指標，自然是工業化第一。”倪鵬飛說。

在由市場力量所推動的城市化過程中，行政力量的干預也如影隨形。在經濟資源的分配中，由于計劃力量的存在，政府主導資源分配的局面，城市的競爭力往往也與城市管理者能爭取到的“政經資源相關”，城市政府淪為“公司政府”。

哪個城市能夠分配到諸如能源、化工、高新科技項目，哪個城市的經濟競爭力就占據了上風，而由于既得利益者格局的形成，資源的分置不斷傾向于大城市，這亦是大城市無限制擴張，資源配置效率低下的原因。城市競爭力在某種程度上被所謂的“體制優勢”所取代。

反過來，在城市政策的制定上，大城市的產業升級往往也面臨著行政壁壘，戶籍政策、金融政策、外資政策的限制，導致城市產業結構發展的不合理和升級緩慢。

“集權體制將會使社會資源的配置更加壟斷和集中。從一個國家來看，在空間上主要表現在兩個層次上：第一個層次是使社會資源更加向城市特別是大城市集中。如我國盡管‘北、上、廣都已很大、很擁擠，但中央政府仍然把奧運會安排在北京，世博會、迪士尼安排在上海，亞運會安排在廣州。第二個層次是在大城市內部使社會資源更加向政府機構所在地區或CBD地區集中。如優質的教育資源、醫療資源及社會福利設施等幾乎都集中在大城市中心地區。”復旦大學人口研究所所長王桂新對記者說。

對資源的管制也形成資本、人力不能自由地流動，民間創業的空間狹窄，導致城市競爭力的丟失。集權體制以及城市管理機制上的封閉性，導致市民的參與感和幸福感下降，道路設計、空間布局、文化傳承、公共服務分配的不合理，對城市的抱怨越來越多。

如果城市里涌動的是權貴者和投機者，得勢的是權貴者和投機者，那么，對于大多數的城市居民來說，城市的吸引力何在?

“城市以人為本”，現代化已不能繼續替代現代性的發展，城市競爭力中人的競爭力無疑是最為重要的，如何創造更為寬松的政策環境，更為公平的服務空間，才是決定城市競爭力的重要命題。