農民資金互助社合法化疑惑

曾東萍

盤活農村金融，不僅能激活農村的資本，激發農民的潛能，加速農村經濟發展，還能增強農村社會的粘合度。由此，為人擔心的正在解體的村莊社會，或能在農村金融發展中找到新的組合方式。

王垸村的5個老人，于2006年發起成立了一個養老基金會，吸納同村老年人股金，向村民發放貸款，利息用于分紅。前年和去年，入股老人分別拿到分紅650元和500元。

然而，一紙突然而來的文件打破了王垸村老人們的寧靜和喜悅，這份《關于監利縣汴河鎮王垸村養老基金會非法從事金融業務活動處置工作建議的報告》(下稱《報告》)認為，該基金會未經有權部門審批，資金管理存在安全隱患，要求對基金會進行全面清理，并依法取締。

“一不犯法，二不貪污，村民也滿意，為什么就不能辦了呢?”王垸村養老基金會理事長、67歲的老人李功彬說。

李功彬認為不犯法，依據是中央一號文件。在2010年中央一號文件中明確指出，“支持有條件的合作社興辦農村資金互助社。”從2003年以來，中央一號文件均持續強調大力發展農村金融。

但2007年1月22日開始施行的《農村資金互助社管理暫行規定》(銀監發[2007]7號)，明確規定農村資金互助社的籌建申請要由銀監分局審批，取得金融許可證，方可按工商行政管理部門規定辦理注冊登記。

仰視著中央一號文件，擺到眼前的卻是依法取締文件，老人急切地問記者，“你說，這究竟有沒有違法?”

依法申請引來取締文件

王垸村位于湖北省荊州市監利縣，地處洪湖西岸，家家戶戶都有水產養殖，每年資金缺口約500萬。這里，也是曾給朱總理寫信說“農民真苦，農村真窮，農業真危險”而成名的三農學者李昌平的故鄉。

2006年3月，在李昌平以及村委會的倡導和幫助下，王垸村老年人協會正式成立。成立當年，86人入股，股金總額27.2萬元。年底分紅，每位老人拿到了280元。

至2010年底。協會股金總額103.8萬元，包括村委會墊底資金50萬，李昌平所在的河北大學中國鄉村建設研究中心墊本10萬，老年人股金43.8萬，老年人入股人數達到219人。

李昌平認為王垸村由老年人承辦互助合作金融，相當于成功了一半，因為年輕人欠老人的錢，是有道德壓力的，所以借了錢一定會還，而且一旦遇到政策風險，政府也不便強制關閉和解散養老基金會。

但事實證明，道德壓力始終不抵政策壓力。2006年成立至今，依法取締的文件曾兩度下發。

據王垸村村委會主任李昌平(與學者李昌平同名，下稱“村長李昌平”)說，2007年他們曾托私人關系，找到監利縣中國人民銀行的行長，行長當時給他們的答復是“沒有把握，但盡量爭取”，并介紹他們去找荊州市監利銀監辦事處。老年人協會向該辦事處提交了申請材料，該辦事處也派人到王垸村進行了調查。但申請的努力，并未如愿迎來注冊的通行證，而始料未及地接到“要求停止放貸活動，依法清退資金”的通知。后來，老年人協會將名稱改為“養老基金會”，偷偷繼續運行。

然而，相比2007年的荊州市發文，這次的取締文件是由省級政府發出。據文件顯示，發文部門為湖北省打擊和處置非法集資工作領導小組辦公室，經由省金融辦系統下達各級政府，隨文件下達的，還有湖北省秘書處某主任以及荊州市某副市長要求查辦的處理意見。養老基金會改名避查的可能性已經不大。

“我們也很矛盾，經過多年觀察，老人協會并沒有造成不良影響，而且社會效果明顯，是一件好事；但如果不合法，鄉鎮政府只能根據要求進行取締。任何組織和個人的行為再好，也必須合法。”汴河鎮主管經貿的副鎮長徐幼清說，“我們無能為力。”

“為什么要解散，這個好，支持繼續辦下去。”王垸村村委會75歲的守門老人有點茫然無措地說。老人獨居在村委會提供的宿舍，一年的收入是“低保金600元+村委會工資2000元+基金會分紅500元”。這500元分紅對于她，是一筆很大很重要的收入。而在老年人會員生日和去世之時，基金會都會拿出50～100元的慰問金，上門祝壽或奔喪。在王垸村村委會與村衛生院中間的空地，還豎起了類似城市社區的健身器材，也是養老基金會弄的。

合理不合法?

“基金會成立的初衷和效果都是好的，但未經有權部門審批，合理不合法。”《報告》中如此說。

《報告》認為經荊州銀監分局調查，王垸村養老基金會存在四個問題：一是未經有關部門審批；二是資金管理存在安全隱患，村會計一人能夠自由支配賬戶資金，易成為案件隱患；三是抗風險能力弱，入股均為老年人，若因自然災害等原因，一旦資金收不回來，可能引發群體性事件；四是該村人員未提供全面財務情況，入股資金和資金運用等情況難以真實掌握，風險隱患很大。

“錢不可能收不回來，如果不還，我們幾個老人就去他家里坐到還錢為止。”李功彬說。據他介紹，這樣的事發生過一回，最后貸款人的父親，也是他的擔保人，替他還了錢。

村長李昌平認為，基金會采取了足夠的措施——資金保證不出村；實行小額度貸款，個人一般不超過1萬元；實行夫妻共同簽字貸款等，并設立風險金賬戶，至今累計1.9萬元。從制度設計來看，學者李昌平也認為，王垸村養老基金會“批準貸款權和否決貸款權分離”能有效地控制風險。

“現在不出事不意味著以后不出事，我們就是要在出事之前進行處理。”2007年和2010年兩度到王垸村調查此事的荊州監利銀監辦事處的工作人員告訴記者。“一旦出事，還是要銀監局兜底。”據副鎮長徐幼清透露，上世紀90年代農村合作基金會壞賬達到近3000萬，最后還是中國人民銀行善了后。

而對于《報告》提出的資金管理不規范問題，王垸村會計兼基金會會計李良方感覺很委屈，他說：“老人家管不好，這賬總不能放著沒人管吧，而且這里面也有50萬是村委會的資金。”據了解，基金會2009年曾請過一個年輕人做會計，但年輕人并無心于此，根本不管賬，不得已還是推回給李良方。

“基金會的借貸就集中在一兩個月，沒必要請專門的會計。”王垸村村支書李花青說，“但上面有規定，我們也會盡量按照規矩來做，今年就請專門的會計。”李花青和李功彬仍希望尋求途徑進行注冊。

“要注冊，唯一的辦法是找一家銀行性金融機構發起。”荊州銀監分局監利辦事處的工作人員幾次跟記者強調。但在相關法規中，并沒有這一注冊條件。國家銀監局2007年針對放寬農村金融準入標準連續出臺的3個政策——《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》中，只有村鎮銀行要求由銀行業金融機構發起。

“‘有符合任職資格的理事、經理和具備從業條件的工作人員和‘有符合要求的營業場所，安全防范設施和與業務有關

的其他設施就是準入條件，非金融機構怎么達到這個標準?”該工作人員指著《中國銀行業監督管理委員會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》中“農村資金互助社設立條件”的第四和第六條對記者解釋。“三類新型農村金融機構，貸款公司和農村資金互助社的注冊資金低一點，但注冊條件不可能低。沒寫在紙上，但從上到下都是這樣執行的。”擺在他桌面的，是一份銀監會對中國銀行申請在監利縣設立村鎮銀行的批復。

湖北省銀監分局合作處趙處長接受采訪時說，“要取得注冊，必須滿足兩個條件：一是在試點區域內，二是符合注冊條件。”據她說，湖北省只有一個資金互助社的試點名額，屬于黃岡市。但試點并未開展，黃岡市正計劃將資金互助社的試點名額轉為村鎮銀行。

這意味著，即使基金會和村委會多么努力完善規則，學習監管，仍然不可能夠上資金互助社合法注冊的超高門檻，甚至連攀爬門檻的機會都沒有。

在王垸村，養老基金會不久前曾召開會員大會，討論決定基金會的存亡，30多個會員代表參會。會上其他老人問李功彬等，“你們怕不怕坐牢?不怕就繼續為我們服務。”李功彬和小組組長李功祿坐在村委會的會議室，對著記者說：“我們不怕，反正也老了，沒多長時日，就把我們抓去坐牢吧。”語氣激烈，隨后又有些傷感。大會的討論結果是，90％的老人支持“繼續辦”。

按照老人們的設想，今后將放開吸納老年人存款，不設入股上限，而村委會同意未來再注資50萬，這樣資金規模可以達到200萬-300萬，老人年終分紅將達到1500～2000元。“這樣老人就能自給自足了。”李功彬說，“現在農村老人得不到撫養的情況很多，我估計有50％”。

然而，這幅藍圖卻面臨著現實困境：王垸村養老基金會清理取締的最后時間是2011年3月底，時限迫在眉睫。

政策法規“打群架”

王垸村養老基金會(下稱“王垸村”)遭遇困境，但幾乎照搬“王垸村模式”、同樣由李昌平設計的河南省信陽市平橋區五里店辦事處郝堂村“夕陽紅養老基金互助合作社”(下稱“夕陽紅”)卻運行良好，而且得到了當地政府的支持和表彰——區政府和鎮政府分別注資10萬給“夕陽紅”，其股金總額至今達到610355元。據《信陽日報》報道，信陽市市委書記王鐵曾明確指出“要培育‘草根金融”，并提出過“夕陽紅”的管理規范、運作規范，效益很好、效果很好，大家可以去看一看，學一學。

與“王垸村”相比，“夕陽紅”更大的幸運，在于它2009年10月成立之初就通過丁商登記注冊為合法組織。據《信陽日報》報道，平橋區已注冊成立45家農村資金互助社，而信陽市有419家。

“‘夕陽紅是唯一一個在工商體系注冊的資金互助組織，其他都是在民政部門登記的。”信陽市平橋區科技局局長、原五里店鎮黨委書記禹明善說，“‘夕陽紅得以注冊，是因為動用了內部關系，也與領導支持的大環境分不開。”但據“夕陽紅”理事長胡靜介紹，“夕陽紅”的工商營業執照經營范圍為“農作物種植、養殖，農業咨詢、服務，社會互助”，并沒有“資金互助”的內容。

“夕陽紅”能夠跳過銀監部門進行工商登記，關鍵正在“合作”二字。“農村資金互助社”的審批必須經銀監系統；“農村專業合作社”走的則是工商系統；還有第三種方式，是到民政部門注冊為社團。銀監部門是國務院派出機構，政府不好管。而民政部門屬于政府行政機構，容易指揮。在全國范圍內，大多草根金融機構通過后兩種渠道進行注冊，獲得“準身份”，而非完全的“合法身份”。

盡管中央一號文件鼓勵開展資金互助社，而在一些省份，比如安徽、山東，在鼓勵農民合作社發展的相關法規中，均有類似“鼓勵開展信用合作”或“開展資金互助社”等表述，但《中華人民共和國農民專業合作社法》中并沒有允許開展資金互助的條款。而在2008年6月27日施行的《中國銀行業監督管理委員會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》中，已明確將農村資金互助社列入銀監系統的監管范圍。因此，經工商系統和民政系統注冊，可說是打政策“擦邊球”，銀監部門一不高興，這些草根金融機構隨時可能殞命于一紙非法集資的文件，重演“王垸村”一幕。

但在平橋區，“夕陽紅”等資金互助社不僅得到政府話語和資金上的支持，還得到了政策上的允許。信陽市平橋區人民政府辦公室于2009年11月10日印發《平橋區農村資金互助社管理暫行辦法》的通知，根據《辦法》，農村資金互助社由平橋區金融辦和區農村改革發展綜合實驗區辦公室審查批準，即可在區民政局登記注冊。據網上檢索，信陽市新縣亦出臺了《新縣農村資金互助社管理暫行辦法》。

“這是矛盾的，如果較起真來，還是政府倒霉。”中國社會科學院農村發展研究所副所長杜曉山說，“但平橋區政府的做法值得鼓勵和試驗，銀監會與政府應達成協議。”

長期關注農民資金互助的學者高戰透露，江蘇省地方政府也曾鼓勵民間金融機構發展，制定過類似的管理暫行辦法，但后來，江蘇省工商行政管理局企業注冊分局突然下發一份公函，要求暫緩登記農村資金互助合作社。

那么，究竟河南省銀監部門態度如何呢?記者致電河南省信陽市銀監分部，其辦公室主任和副主任都拒絕了記者采訪。河南省銀監部宣傳科的工作人員則說：“河南省經審批成立的資金互助社只有兩家。據了解，某些市區鼓勵開辦資金互助合作社，屬于行政行為，不歸銀監局管；如果確實開展了資金借貸業務，只能說是非法機構，具體認定和取締是金融辦的事，不歸銀監局管。”目前，非法集資一般由政府金融辦進行認定和處置。

高戰說，“相比江蘇，平橋區這套辦法的優越之處在于拉進了金融辦。”通常而言，只要不出事，本著多一事不如少一事的原則，這些部門之間亦愿意和平相處、禮貌待之，但一旦出事，就很難說了。

草根金融機構何處安身?

為什么同一形式的農民合作社，在不同地方卻有著截然不同的命運?為什么對農村資金互助社，地方政府熱情高漲，而銀監部門態度冷淡?

據中國人民銀行統計，截至2010年末，全國已開業的新型農村金融機構有395家，其中村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家。但另有民間的統計數據稱，全國的資金互助社有5000家之多。

杜曉山認為，“資金互助社某種程度上類似于上世紀八九十年代的農村合作基金會，都是在鄉鎮村級開展信用合作。當時由于管理水平低、行政干預多、信息不對稱等種種原因，農村合作基金會出現了非法集資和大筆壞賬，最后政府花了幾百億埋單。”“進行清理改組后，這類金融機構的監管權從農業部移交到了銀監會。有著上世紀的慘痛教訓，銀監部門不敢一下子放開。而地方政府的認識不同，對農村資金互助社的態度也不盡相同。”

“最根本的在于利益，”高戰把金融和

土地比作兩條從農村吸血的管子，他說，“銀監會本來就服務于大銀行，從農村吸取資金用于城市搞大項目，開展資金互助社既不利于大銀行繼續壟斷，又耗費監管力氣，銀監局當然沒有動力。而資金互助社有利于將資金留在當地搞建設，地方政府當然有動力。”

當前，為農村提供信貸服務的金融機構主要有農村信用社、農業發展銀行、中國農業銀行、郵政儲蓄銀行、小額貸款公司。但李昌平認為，“任何正規金融自身都解不開服務小農的兩個死結：一是規模小導致的高成本；二是信息不對稱導致的高風險，所以不愿意給小農貸款。而社區型農民合作互助金融組織不但能化解這兩個難題，促進農民實現其他形式的合作，而且還能夠重建農民組織和社區共同體，并挽教和完善村民自治制度。”

據調查，全國只有27％的農戶能獲得正規渠道貸款，在有金融需求的農戶中，仍有40％以上不能獲得正規信貸支持。與此同時，資金互助社注冊的高門檻和有限指標，卻壓抑了一大批資金互助社，而制度外生長起來的草根金融組織，因缺乏有效引導和監管，顯得良莠不齊。既然銀監部門不愿意管，也沒能力管——處于縣級的銀監部門辦事處，一般只有三四個人，那為什么不讓渡給有意愿有能力管的部門呢?

李昌平一直撰文呼吁還權于農業部，他認為，農村非正規金融發展的服務和監管應該是農業部的事，而且農業部所屬的農村經管站在每鄉鎮都有5人左右，可以服務和監管到村社。

高戰則認為，最徹底的辦法是讓農民組建農會，由農民自己的組織進行監管。“至于農民需要的金融管理服務，可由第三方公司來提供。”高戰說。

“農村資金互助社可分層次監管，鄉鎮級的嚴監管，村級可放寬標準。從上世紀農村合作基金會的經驗來看，出事的基本是鄉鎮級的，村級的則基本沒事。”杜曉山建議。

“要解決三農問題，首要解決農村金融問題，而農村金融的核心是農民的金融合作。”李昌平為此奔走呼叫數年，“對新農村建設而言，開放農村金融的作用比財政支農作用要大得多。”

盤活農村金融，不僅能激活農村的資本，激發農民的潛能，加速農村經濟發展，還能增強農村社會的粘合度。由此，為人擔心的正在解體的村莊社會，或能在農村金融發展中找到新的組合方式。

如何超越部門利益，界定政府部門權責，化阻力為動力，成為還農民金融自由之關鍵；而只有給農民金融自由，農民才能慢慢脫離政府扶持之手，學會自己走路。