中國對美關系的盲點

龔小夏

美國政治中的各個權力層面以及社會中的各個利益集團。都是有能力、有途徑通過某種方式來影響美國外交政策的。中國政府由于自身的制度慣性，往往更愿意與美國聯邦政府的行政部門打交道。這自然會導致政策和結果上的一系列偏差。

胡錦濤主席對美國國事訪問，白宮召開國宴高規格接待，美國的媒體每天在連篇累牘地報道有關中國的消息，這對于兩國關系應該是個非常重要的轉折契機。不過，雖然中國人帶來了對美國人非常有吸引力的禮物，包括數以千億美元計的訂單、核武器控制機制、雙邊長期合作關系，但是美國公眾輿論中對中國的批評聲調仍然很高。

在過去20多年中，令中國領導人經常產生困惑的，是美國方面那種令中國人琢磨不透的不穩定。在中國人看來，美國外交政策反復無常，美國政府經常好似群龍無首，經常是中國人在北京與駐華大使館和到訪的國務院官員談得很好的事情，到了華盛頓的其它部門就變了卦；而白宮拍了板的事，總會有國會議員來吵吵嚷嚷反對一番，更不用說像工會、商會、環保等民間組織會提出自己的意見。而且更讓中國人不解的是，白宮與國務院這些決策部門還會畢恭畢敬地聽取各個方面的意見建議，甚至還據此做出一些令中國很不高興的修改來。

改革開放30多年之后，中國對于西方民主政治的壓力集團及其政治影響有了相當多的了解，但是具體到外交政策上，有關人員往往對西方國家特別是美國這個超級大國缺乏一種宏觀的認識，這也就給中國的外交政策帶來了一系列的盲點。國會

紐約州的民主黨籍參議員查克-舒默大概是在中國最不受歡迎的美國政壇人物之一。在過去10多年時間里面，舒默一直是國會中批評中國最激烈的聲音之一。他指中國通過操控匯率而人為地造成對美國巨額的貿易順差。多年來，他一直敦促歷屑政府針對匯率問題采取立法與行政措施。最近他又與參院中共和黨議員格拉漢姆共同提出議案，要將中國匯率操控等同于政府補貼，形成不公平競爭，因此受損害行業可以根據反傾銷法來提出控告。如果控方獲勝，被控者就有可能被征收反補貼關稅。

如果說，與工會關系密切的舒默和其他民主黨人體現了反對自南貿易一方的利益的話，那么國會中以共和黨人為主的自由貿易推動者們對中國也說不上太友好。

中國媒體上不時有評論文章分析說，白宮與國會在中國問題上經常是一個紅臉一個黑臉，但問題在于，國會100名參議員435名眾議員，除了在國家遭受入侵或者打擊的時候，這500多人在任何重大問題上的聲音從來不一致。如果不了解國會的運作方式，對美國外交政策的形成就很難產生一個明晰的概念。

作為立法機構，每個國會參眾議員都有權提出議案，每兩年一屆的國會提出的議案總數多達1萬個。復雜冗長的議案長達數千頁，短的也有幾十頁。為了能夠有效地工作，國會按照立法的領域——比如撥款、軍事、稅收、外交等——組成了各種委員會，最重要的委員會下面又有分會。比如眾議院的撥款委員會，下面就分為農業、商務、國防、能源、金融、國土安全、環境、勞工與教育、外交等12個分會。委員會的主席基本上由多數黨資格最老的成員來擔任，而少數黨方面最重要的成員則被稱作“資深成員”。目前參眾兩院共有大約200個委員會以及分會。在議案被提出之后，首先必須進入各個相關的委員會，委員會的主席掌握著是否讓議案進入立法程序的權力。如果主席認為該議案不恰當或不重要，就會擱置起來。而主席支持的議案，將交付給委員會全體討論，并讓國會的專職工作人員來審核修訂。通常只有在委員會內部通過了的議案，才會交給整個國會討論與投票。

而國會議員提出議案的時候，通常要受到自己選區里各個利益集團的左右。有時候這些利益集團從全國意義上來說只代表非常少數的人，但是在選區之內卻很有力量。如果這里碰巧有一個資深議員甚至委員會主席，那么很少的一批人就有可能推動非常重要的立法。

前些年中國電視機產品遭受過的一次關稅打擊就是個很好的例子。大約10年前，美國只剩下了很少幾家電視機廠家。中國的電視機進軍美國，本來沖擊的是日本、韓國等地生產的電視機。但不巧的是，南方某個重頭議員的選區中，一家殘存的電視機廠關閉，導致了大約500人失業。失業工人與工會找到自己的議員，控訴中國傾銷電視機。議員看著自己選區的人民失業不能不管，最后幾輪下來，中國出口美國電視機的關稅大漲。

中國方面對于美國國會與行政部門的關系也經常產生錯位的認識。總統和管外交的國務卿都只有一位，國會議員幾百位，而且吵吵鬧鬧的聲音不一致，所以中國政府自然更愿意與行政部門打交道。殊不知，白宮4年換一趟主人，國會中的資深成員經常是連選連任穩坐了幾十年，掌握著撥款的大權，又對華盛頓熟門熟路。每個委員會的主席都有權就自己認為重要的問題召開聽證會，如果認為行政部門出了什么差錯還要將各級政府官員叫去國會當眾質問一番。這對美國的公眾輿論與政策走向的影響可想而知。

地方政府

美國是個聯邦制國家。華盛頓的聯邦政府掌握著軍事和外交的大權，但是各個州在對外政策上的影響仍然很大，而且許多方面有一定的自主權。

對于在中國生活的人來說，聯邦制是一個很難理解的概念。里根總統在他1981年的就職演說中曾經這樣描述，“聯邦政府并沒有締造各個州，而是各個州締造了聯邦政府”。州權以及地方自治權在美國政治社會生活中地位極為重要。每個州有自己的憲法，每個縣市都有自治章程。州與地方政府規范著各地的經濟。雖然外交大權交給了聯邦，可是地方卻能從至關重要的角度去左右國際經濟關系，從而也影響到國際關系。

比如，中美關系近年來沖突最多的無疑是貿易問題。而每個州和地區在這個問題上的利益其實并不見得一致。從貿易中得益的州會大力推進自由貿易，而受到損失的州則會抱怨連天。這些年來，在國會中為推動對華自由貿易而活動的州里面，就有多個經濟要依賴向中國出口農產品的州。而一些吸引了相當大的中國資本——如南卡羅來納——的州也在大力支持自由貿易政策。在經貿政策方面，州相對于聯邦政府來說有相當大的獨立性。各州政府會根據本地的需要而制定與投資、貿易、技術發展有關的政策。在一些情況下，如果聯邦政府推動的某項政策給某個州帶來了損害，那個州還有可能將聯邦告上法庭。

有趣的是，中美兩國之間制度的差別，使得中國方面在接待美國的到訪官員時出現態度上的偏差。聯邦政府的部長去訪華，北京出動部長，接待規格很高。而州長去訪華，一般都被當作“省級”，而且被送往某個看起來有點關系的省份，由那里的省政府出面接待。其實，美國的內閣部長是總統任命官員，雖然權力不小，受到的制約也很多。具體到各種經貿項目，恐怕不像一個州長那樣能夠介入地方上的事務。況且，在美國的歷史上，州長這個職務是

產生總統的搖籃。重要的州長在全國性的政治中都有不小的影響。

不僅如此，地方政府對于國會議員的態度取向也有決定性作用。每個聯邦一級的議員都屬于地方，代表地方利益。因此，發展與地方的關系對于促進交流極為關鍵。

民間組織與媒體

1月17日，《中國國家形象片——人物篇》登陸美國有線電視新聞網和紐約時報廣場大型電子顯示屏，打響了胡錦濤抵美前的公關宣傳戰。

多年以來，中國方面開始不像過去那樣動輒就指責批評者惡意反華。但是，北京對于美國民間對外交政策的影響力卻依然需要加深認識。美國在人權、勞工、環境等方面的訴求僅僅是打壓中國的借口，而美國的政治實際上也不是全然為大資本所操縱。

中國方面需要加強對美國民間社會中各種獨立勢力做研究。比如工會是阻擋對華貿易中最主要的社會力量，但是中國政府和學者中卻幾乎沒有人知道美國的工會究竟是如何組織、如何運作的。每次中國重要領導人訪美，總是要帶上一大堆的訂單，有點像是見面禮的意思。但是對于緩解兩國之間的貿易摩擦作用沒有想象中的那么大。其中最根本的原因，就是這種臨時性的訂單并不能給面臨失業危機的大批美國工人帶來安全感，不能消除掉中國廉價產品競爭給他們帶來的恐懼。而代表他們利益的工會也必定會繼續發出聲音。

聯絡商界大約是這些年來中國在接近美國民間時做得最多的事情。最近幾十年，美國公司在中國的各種商務越來越多，商界與中國政府的關系也日益密切。兩國關系之間的各種大事，總少不了有商界的人參與出謀劃策。

小結

冷戰結束之后，美國中央情報局的高層分析人員曾經舉行過一次內部的總結會。有人在那里感慨地說：“我們在冷戰時期花了大量資源去了解到底蘇聯領導人知道什么樣的秘密。最后我們才發現，他們知道得很少。他們甚至不知道自己的國家要垮臺了。”這是行家里手的切身體驗。

一個國家最大的秘密，往往也是最公開、最基本的制度與現實。美國之所以是美國，是因為其民主政治以及自由市場經濟制度。這套制度不僅體現在內政也體現在外交上。也就是說，美國政治中的各個權力層面以及社會中的各個利益集團，都是有能力、有途徑通過某種方式來影響美國外交政策的。從這個意義上來說，美國人實行的真正是全民外交。需要調整思路，避免不知所措情形的出現。