過分強調財力與事權相匹配可能對分稅制改革造成誤導

王恩奉

（安徽省財政科學研究所，合肥 100142）

財政體制是經濟體制的基礎，是政府間關系的核心所在。財政制度的正確與否，將關系到經濟興衰、社會發展和政治穩定。分稅制財政體制改革以來，國家雖然在總體框架上建立了中央和地方的財政稅收體制，但省以下各級政府間、特別是縣鄉兩級分稅制改革的目標還遠沒有到位。縣鄉兩級財力不足和體制缺陷已成我國財政制度設計上的“短板”及眾多學者們不爭的事實。當分稅制改革急需向縱深推進之際，迫切需要在總結改革經驗、吸收改革成果和深化分稅制體制的基礎上，找準影響分稅制實施的癥結，并以制度創新為突破口，從根本上完善分稅制體制。

一、分稅制改革是中國財政改革的里程碑

1.分稅制體制是理順政府間關系的根本出路。與此前的財政制度①指分稅制改革前的統收統支、財政包干和分成制度。相比，分稅制財政體制在規范政府與企業、中央與地方及各級政府間財政關系的同時，建立了穩定的財政收入增長機制，并作為市場經濟體制下財政體制的基本制度，被世界大多數國家所采用。我國的分稅制改革以財政分權和明確事權為基礎，突破了“放權、讓利”的傳統思路，使政府間的關系從過去的“統收統支”和無休止的討價還價中解脫出來，使各級政府之間形成一種統一和穩定的責、權、利關系，使我國的財政體制向社會主義市場經濟體制邁出了關鍵一步。

2.改革過程中的阻力與問題的癥結。分級管理的行政體制不僅有利于提高政府的行政效率和社會公眾對政府部門的監督，而且有利于調動地方政府的積極性與創造性。但如果政府層次過多、行政鏈條過長、政府在履行職能中支付的成本過高，財政收支的效益必然降低，行政體制的作用和效能將難以充分發揮。應該承認，由于政府層級過多，我國目前的分稅制體制僅在中央與地方政府間施行，而且制度設計很不完善，省以下體制五花八門。因此，有人曾就分稅制體制能否在我國實施產生過懷疑，甚至出現理論誤導和舊體制復歸的跡象。那么，如何解決這一癥結？我們不妨從行政效率和收支成本兩個方面加以分析：

現代組織管理學理論告訴我們，中間環節越多，信息傳遞鏈條越長，傳遞的速度就越慢，失真率就越高；反之，中間環節越少，信息傳遞速度就越快，失真率就越低。一般而言，政府的財政行為主要體現在資金籌集和支出兩個方面。政府在籌資過程中必然會消耗一定的資源，付出一定的成本，主要包括管理成本和奉行成本。根據邊際效益遞減規律，隨著稅收的提高和稅率的上升，則公共支出的邊際收益呈遞減趨勢（P（X）），要想實現政府收支活動效益最大化，財政支出的規模應取決于稅收邊際成本（TC）與公共支出邊際收益曲線的交點（B），即公共支出的邊際收益等于公共收入的邊際成本，從而找到最優稅率（T1）、最優管理成本（OA）和最優奉行成本（OC）。如果政府行政層級增加，行政成本則由AC增加至A′C、則TC增至T′C，稅收成本則由T1升至T2，公共財政管理成本由OA升至OA′，公共支出的收益則由E1降至E2。因此，在事權既定的情況下，政府行政層級的增加必然造成財政供給人數增加和政府行政成本的增加，而且會使行政體制的作用和效能受到抑制（見圖1，圖中OE為公共支出收益，OT為稅收成本）。

在信息技術高度發達的知識經濟時代，政府組織結構扁平化已成為世界性的主導模式。現行省以下政府層級過多，不僅增加了行政成本，不利于地區間經濟交流、信息傳遞和統一市場的形成，反而在一定程度上加大資源損耗、加快信息衰減、增加職能界定和事權劃分的難度，同時也不利于稅種劃分和分稅制體制的設定。因此，“十二五”財政改革的重點，應該抓住減少層次這一癥結，首先在預算層次上取得突破。

3.改革實踐中的大膽突破和艱辛探索。從政府層次看，國外主要發達國家一般分聯邦（中央）政府、州（省級）政府、地方政府三級體制。20世紀80年代，隨著分級體制的實施，我國開始建立鄉鎮財政，形成了中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府、五級財政。應該承認，在我國廣大農村由計劃經濟向市場經濟的過渡時期，鄉鎮財政在為基層政權籌集資金和促進農村經濟發展方面曾發揮過重要作用。但隨著經濟改革和財稅改革的不斷深化，鄉鎮體制的固有缺陷日益暴露，并成為我國問題最多的一級財政，應該具備的條件和職能已不復存在。

為了解決鄉鎮財政的難題，基層政府在實踐中進行了艱辛的探索。安徽是最早推行“鄉財縣管”改革的省份。“鄉財縣管”實際上是集中了鄉鎮的財權，增強縣級財政的保障能力，從而控制鄉鎮的債務增長和工資欠發，提高鄉鎮財力的均等化程度。截至目前，全國約有29個省市相繼實施了“鄉財縣管”改革。

分稅制財政體制和公共財政改革以來，縣級財政作為農村公共財政的核心級次承擔著農村公共服務的重要職能。20世紀80年代，隨著地、市合并，我國開始實行市管縣體制。但從長遠看，市管縣則屬于低層次的行政擴張（市）行為，特別是對廣大中西部地區來說，城市不僅沒有拉動縣域，反而增加了管理層次，加劇了縣域的資源流失，不利于縣域經濟發展、職能完善、市場發育和統一市場的形成。因此，地方政府紛紛以明確縣級職能定位和強化縣級財政功能為基礎，探索出“鄉財縣管”和“省直管縣”的改革途徑。

無論是“鄉財縣管”還是“省直管縣”，改革的核心意義在于減少預算層次，從而為減少行政層次、降低行政成本、理順政府間關系等深層次的改革提供了可能，使分稅制財政體制在省以下政府間實施出現了轉機。

二、財力與事權相匹配的提法對分稅制改革產生誤導

關于“財力與事權相匹配”的論題，筆者曾于2006年在《從縣鄉財政困難看政府財政關系改革》一文中讀到這一觀點，當分稅制財政體制還不盡完善，財權與事權的劃分還不夠清晰時，作為一種對策性研究或解決縣鄉財政困難的應急措施是可行的。但如果作為一種體制或作為改革的目標貫徹的話，就顯然不妥了。“財力與事權相匹配”的意義在于明確了財力分配的最終作用，但卻忽視了財權配置這一關鍵要素。后來筆者接連在財政部的有關文件中看到了“健全財力與事權相匹配的財政體制”的命題，推行的力度越來越大、出現的頻率越來越高令人擔憂。如果照此下去，恐怕會對分稅制財政體制改革的目標產生不可忽視的誤導。

1.從稅種劃分看。受“財力與事權相匹配”的影響，現行體制確定基層政府承擔的支出范圍和內容較為寬泛，但財權的內容很不確定。分稅制改革17年來，基層政府的地方稅體系不僅沒有發展，反而日漸萎縮。農業特產稅、農業稅、牧業稅、屠宰稅等稅種先后被取消，固定資產投資方向調節稅、筵席稅等稅種形同虛設，遺產稅尚未開征，雖然從數量上看地方有13個稅種，占整個稅種的46%，但真正屬于地方獨立稅種的只有房產稅和契稅等零星稅種；營業稅和城市維護建設稅雖然屬于地方財政的主體稅種，但中央企業由中央財政直接征收。因此，地方稅體系殘缺不全，地方稅收占全國稅收總量由改革初期的20%-30%降至16.4%①根據國家統計局《2007年中國統計年鑒》數據計算。，且真正屬于基層的稅種更少、比重更低。而共享稅種則由分稅制初期的3個（增值稅、資源稅、證券交易稅）增加到12個；共享稅收入由1994年的55%增加到70%左右，如果考慮部分行業的營業稅、城市維護建設稅和個人所得稅中的利息所得由中央征收的話，共享稅收入占財政收入比重實際已高達80%以上，大有向“比例分成”或“統收統支”體制復歸的趨勢。

2.從分稅層次看。沒有明確幾級分稅，只設定中央與地方的分稅內容，省以下怎么分至今沒有明確的制度安排。甚至提出走出“層級財政”、建立“轄區財政”，省以上實行分稅制、省以下仍然實行包干制的觀點。自分稅制體制實施以來，中央財政收入占全國財政收入比重大體保持在50%-55%之間，如果加上中央掌握的社保基金和中央管理的民航、鐵路、石油、金融、保險等大型壟斷行業的利潤，中央實際掌控的財政資源遠不只55%；而縣鄉兩級卻以不到20%的財政收入，承擔著70%以上人口的公共事務。從預算執行情況看，2009年中央本級財政收入為35896.14億元，中央本級支出為7274.84億元，近80%的收入用于轉移支付，如此高的轉移支付比重為世界所罕見②國外也有少數轉移支付比重超過80%的國家，但它們轉移支付的內容主要為中央統籌的社會保障基金，而本文涉及的我國轉移支付數據中不含社會保障基金。。

在“財力與事權相匹配”思想的影響下，基層政府雖然在財力上得到補充，但財權極度虛置，責任難以體現，大量資金在頻繁的上繳和下撥中不僅損失了效益、而且增加了成本。深入分析改革進程中遇到的重重障礙不難看出，這與改革思路出現紊亂、改革目標發生偏離和對改革的途徑產生誤導不無關系。

3.從轉移支付效果看。雖然中央對地方支持的力度不斷加大，其規模和比重也不斷增加，但由于基層政府財權缺失、事權不清，從而使“財力與事權相匹配”的高論成為空中樓閣。2009年，中央對地方的財政轉移支付為28621.3億元，其中：稅收返還4942.27億元，占轉移支付總量的17.3%；一般性轉移支付11319.89億元，占轉移支付總量39.5%；專項轉移支付12359.14億元，占轉移支付總量43.2%。上述三項轉移支付項目中，稅收返還帶有明顯的舊體制的痕跡，應該逐步取消；一般性轉移支付由于比重過低，難以滿足地區平衡和公共服務的需求。而專項轉移支付的問題是，比重過大，占轉移支付總量達43.2%；項目過多，多達230多項，幾乎涉及所有的預算科目，許多項目早已失去專項的意義，已由專項補助演變為一般性支出。其中部分專項看似中央集權，實質則是部門集權，約有30多個部門參與分配，加之透明度不高、結構不合理、與地方預算不銜接等等，造成一些專項內容相近、資金交叉、項目重復；有些專項多頭申報、重復立項，資金多頭下達、多頭開戶。許多項目由于人為因素和討價還價的成分多，不確定性強，隨機性大，在具體操作上往往是誰的關系近、腿跑得勤、上級路線走得好，誰就能夠多分得“一杯羹”，不僅助長了地方和基層“跑部錢進”的勢頭，而且人為地增加了項目環節、加大了行政成本，對均衡地區財力和公共服務均等化的作用非常有限。

4.從縣鄉面臨的實際看。財力不足只是表象，關鍵是財權與事權界定不清。特別是近年來，隨著中央轉移支付規模的不斷增加，縣鄉財政面臨的問題已不能簡單地歸結為財力的不足。有些縣鄉來自上面轉移下來的財力已是自身財政收入的數倍之多，但由于資金來源渠道多，大部分財權不在基層，基層政府只能盯著上面的財力消極應對，而自身特色的治財理念卻難以形成。因此，脫離基層實際的財政體制和忽視自身動因的基層政府在如此尷尬的窘境中是難有作為的。為了解決上述問題，財政部曾經要求地方對上面各條渠道下來的零散資金進行“整合”，許多基層也希望通過資金整合來發揮本級政府的職能作用，從而彌補財政資源的流失，提高財政資金的效益。但對于一無財權、二無授權的基層政府，整合上面下來的專項資金談何容易，鬧不好將要擔負挪用資金的罪名。因此，面對徘徊在十字路口的財政改革和如此尷尬的基層財政，是“授之以魚”、還是“授之以漁”，是治標、還是治本，只要稍加分析就會不言自明。

三、堅持分稅制財政體制必須把握原則、理順思路

聯系目前稅種劃分、稅收體系和收支結構方面存在的問題，特別是財政專項轉移支付存在的資金散、渠道多、項目雜、管理亂、效益低等等問題，有必要從理論上正本清源，理順思路，在堅持分稅制目標的基礎上，把握分稅制改革的原則，從而使分稅制改革少走彎路。

1.分稅制體制的關鍵要素是財權與事權。財權的劃分直接與稅基、稅種劃分和政府間收支結構相關。在分稅制財政體制下，政府之間從形式上看劃分的是財權，但財權背后的實質則體現著責任，即一級政府應該承擔的具體事權。因此，分稅制財政體制的基本原則必須在確定一級政府事權范圍的基礎上，賦予該級政府相應的財權。而財力則是一級政府可支配、或者應該得到的財政收入，其中包括自籌收入和轉移支付收入。當一級政府的自籌收入難以滿足基本公共服務需求時，有權利得到上級政府的轉移支付，從而將政府間的關系引入制度化和規范化的軌道。

2.財力包含于財權，而不能取代財權。從財權與財力的關系看，財權是基礎，我們通常所指的財力應屬于財權運用過程的實質內容和量化指標，財力的配置首先屬于財權范圍內的制度安排。所以，分稅制財政“體制目標應是在財權與事權相順應的基礎上，力求使各級政府的財力與事權相匹配”。因此，我們既不能離開財力來空談財權，更不能跳過財權環節、撇開財權的作用而直接尋求財力與事權匹配，以防落入分成、包干、統收統支與大量轉移支付情況下非規范地“跑部錢進”的老路。

四、堅持分稅制財政體制必須選準路徑、認清目標

在社會主義市場經濟體制下，分稅制財政體制作為體現國家意志、反映政府職能和活動范圍的重要制度，是解決市場經濟條件下財政分配問題和理順政府與企業及政府與政府間關系的唯一出路。從改革的實踐看，分稅制改革的目標雖然不可能一步到位，但在問題的研究和方案的設計上不應該回避矛盾。因此，堅持分稅制財政體制必須在重點突破的基礎上，把完善省以下體制作為財政改革的重點目標，并重點解決以下問題。

1.選準改革路徑，明確改革目標。從財政的本質看，財政體制不僅僅屬于經濟范疇，而且涉及到政治體制和行政體制，財政體制改革必須要與政治體制和行政體制的改革密切配合。確切地說，財政體制改革應該是國家經濟體制改革和政治體制改革的基礎和實質性內容。因此，試圖由財政一家關起門來改革、或是在舊體制帷幔里修修補補的路子是走不通的。改革和發展是當今時代的主流，堅持和完善分稅制體制，必須在科學發展觀的指導下，明確改革目標、選準改革路徑（見圖2），在理順政府間關系、劃清財權與事權、保障國家財政穩固與平衡的基礎上，促進經濟社會發展，推進社會主義市場經濟體制完善。在政府機構扁平化和管理手段信息化的大趨勢下，減少政府層次、轉變政府職能已是箭在弦上，蓄勢待發；完善分稅制體制、提高政府效能已是大勢所趨，勢在必行。

2.財政需要適度分權，而財力需要適當集中。根據改革的進程和財權與事權的現狀，目前國家財政需要適度分權，即：根據分稅制財政體制的原則和目標，明確各級政府事權，并根據各級政府的事權和職能賦予適當的財權，構建合理的地方稅體系，從而實施分級負責，責、權、利結合的分級管理體制。而政府財力則需要適當集中：一是參與分配的主體必須集中，資金一個渠道下達，避免財力部門化傾向；二是縮短財政戰線、減少預算級次、整合財力資源，實施中央—省—市縣三級預算，為逐步向中央—省—市縣三級政府的行政體制過渡奠定基礎。

3.加長市縣級“短板”，完善地方稅體系。從收入結構和稅收體系看，目前的“短板”在縣鄉，加長市縣級“短板”、完善基層稅源體系是我國稅制改革的當務之急。從市縣的實際情況看，財產稅的稅源比較充足，稅基也比較穩定，具有良好的籌資功能。因此，財產稅的開征對具有一定工商業水平的市縣級稅源的完善能起到至關重要的作用，是建立地方稅收體系和培植低端財源支柱的最佳選擇。具體方法是：在房地產稅基評估基礎上將房產和大型固定資產等不動產納入財產稅的計征范圍，同時對兩套以上住宅或人均40平方米以上的住房征收物業稅，在房屋的租賃環節征收所得稅，在房產的交易環節征收契稅，擇機開征遺產贈與稅等適合于基層開征的稅種。此外，關于契稅和土地方面的稅收也需要很好的整合和規范，從而逐步建立我國的財產稅體系。對于工商業欠發達而資源富集的地區，則應更多地側重于資源稅的作用，把資源稅作為地方稅體系中的支柱財源。從而使大部分市縣能夠依靠自身的財政收入來提升自己的公共支出能力。

4.調整收入結構，合理安排財力。在收入結構上，中央本級財政收入占全國收入的比重應保持在50%、省本級收入保持在20%左右、市縣收入保持在30%左右比較合理，這樣既能保證各級政府具有穩定的財政收入，又能保證中央和省級政府的調控和轉移支付能力。從財政支出和財力的分布看，中央本級支出大體保持在25%、另外的25%轉移到地方，省本級支出大體保持在10%、另外10%轉移到市縣，這樣市縣的可用財力可以保持在65%左右。如果按照這樣的比重和結構，在明確財權與事權的基礎上合理安排財力，將會有利于政府間關系的穩定、政府效率的提高和國家財政的穩固與平衡。

5.規范轉移支付制度，完善分稅制體制。建立科學、規范的財政轉移支付制度，不僅是分稅制體制的自我完善，同時也是公共財政框架下平衡地區差異，增加調控能力，改善政府間關系，加速經濟社會協調發展的客觀要求和基本保證。完善轉移支付制度，一是要調整轉移支付結構。即：逐步取消稅收返還和體制補助等過渡性措施，減少和規范專項轉移支付，加大一般性轉移支付的比重。同時，要根據公共服務均等化的原則及區域平衡和主體功能區的發展理念，增加橫向轉移支付的項目。用于體現均等化意圖的一般性轉移支付比重，應保持在轉移支付資金總量的50%以上，專項轉移支付及橫向轉移支付兩項之和不得高于50%，從而確立以一般性轉移支付為主、專項補助及橫向均衡為輔的財政轉移支付模式。二是要完善分配制度。采用科學的計算方法和規范化的分配手段，把轉移支付資金和項目納入整個預算體制通盤考慮，從制度上構筑科學、規范、公開、透明的財政轉移支付體系。

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