本溪市地方政府債務(wù)融資淺析

呂海棠

（本溪市融資管理辦公室，遼寧 117000）

本溪市是遼寧省較大城市之一，擁有常住人口170萬人，是個(gè)十分典型的資源型工業(yè)城市。由于長期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在改革開放的三十多年中，盡管發(fā)生了很大的變化，但與先進(jìn)的開放城市比較，發(fā)展速度仍不理想。當(dāng)前，在實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的過程中，面臨的最大瓶頸就是資金短缺。自2007年以來，本溪市新一屆政府學(xué)習(xí)和借鑒外省市經(jīng)驗(yàn)，逐步加大融資力度，籌措資金，開展大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截止2010年底，形成全地區(qū)政府債務(wù)余額近85億元。對于較快增長的政府債務(wù)，有人贊賞，有人擔(dān)憂，有人質(zhì)疑。對此，筆者談?wù)剮c(diǎn)看法。

一、創(chuàng)新觀念：融資的本質(zhì)是發(fā)展

要不要融資，說到底還是要不要發(fā)展的問題。不必諱言，改革開放的三十多年中，我們確實(shí)有許多機(jī)遇沒有抓住。從省內(nèi)來看，其他各兄弟市的迅速發(fā)展有目共睹，本溪市由原來的經(jīng)濟(jì)總量僅次于沈陽、大連、鞍山、撫順，變成排名落后于鐵嶺、營口等地區(qū)。任何地區(qū)的發(fā)展，都離不開基礎(chǔ)設(shè)施。政府應(yīng)該加大投資力度，多渠道取得建設(shè)資金。然而，資金從哪里來？建國至今60多年，本溪市財(cái)政始終是“吃飯”型財(cái)政，維持日常機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難，靠自身財(cái)政？無力！在現(xiàn)有的財(cái)政分配體制下，要國家予以投入？可能，但時(shí)間、過程太長，數(shù)量有限。整理土地？可行，但是，為了城市的可持續(xù)發(fā)展，不能將土地短期內(nèi)全部整理出售。因?yàn)椋恋匾彩且环N資源，資源一旦枯竭了，也就談不上發(fā)展。況且，本溪市本身就是個(gè)山多地少的地區(qū)，土地資源十分有限。所以，資金的來源主要是融資。根據(jù)其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，地區(qū)的發(fā)展離不開融資。要么維持現(xiàn)狀，要么通過融資來促進(jìn)和支撐發(fā)展。

幾年前，我們曾把政府沒有增加債務(wù)和“有多少錢辦多少事，沒有錢不辦事”當(dāng)成工作業(yè)績和榮耀。正是在這種保守思想的桎梏下，形成了本溪市今天的這個(gè)落后局面。相反，沈陽、大連、鞍山、撫順、營口、鐵嶺等市是有錢辦事，沒錢想辦法融資辦大事。設(shè)想，在未來的某一天，我們這代人因?yàn)椴桓胰谫Y發(fā)展而使城市發(fā)展緩慢或停滯，特別是在我國目前這種財(cái)政體制下，國家對地方政府舉債給予一定的減、緩、免的優(yōu)惠政策，而我們卻因?yàn)闆]有負(fù)債或負(fù)債很少，沒有享受到國家的優(yōu)惠政策，錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)，后人會(huì)怎樣評價(jià)我們呢？在這個(gè)問題上，我們必須創(chuàng)新觀念，充分認(rèn)識政府融資的本質(zhì)和目的，就是為了發(fā)展，“發(fā)展是硬道理”。

二、本溪市政府融資的實(shí)踐與成效

融資的取得對政府、對企業(yè)都是一樣的，融資資金到位之日就是債務(wù)形成之時(shí)。而負(fù)債是把雙刃劍，如果規(guī)模適度，資金成本小于建設(shè)項(xiàng)目的收益率，則會(huì)加速推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之，則會(huì)使政府背上沉重的包袱，阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其實(shí)融資過程是一個(gè)艱難的過程，能否取得資金取決于國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、貨幣政策、融資環(huán)境，更取決于金融機(jī)構(gòu)、券商對實(shí)力和信譽(yù)的認(rèn)可程度。

本溪市從1997年到2002年負(fù)債9.02億元，增速為3.24%。從2007年開始逐漸沖破思想束縛，逐步加大投資力度，從“沈本一體化”的公路搬遷改造及工業(yè)園區(qū)建設(shè)、老城區(qū)改造，到現(xiàn)在錦旗招展的沈溪新城、沈丹高鐵等項(xiàng)目，已融資50多億元，僅2009年一年就融入資金40多億元。融資渠道也日益呈現(xiàn)多元化趨勢，包括了銀行貸款、債券和上級財(cái)政的轉(zhuǎn)貸資金等。

正因?yàn)檫@樣大舉融資，興建基礎(chǔ)設(shè)施，改善本溪市硬件環(huán)境，才將幾年前名不見經(jīng)傳的石橋子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，建成“國家遼寧（本溪）生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地”。該基地現(xiàn)已引進(jìn)生產(chǎn)類項(xiàng)目128個(gè)，科研類項(xiàng)目42個(gè)，城市功能配套項(xiàng)目36個(gè)，總投資796億元，積蓄產(chǎn)能980億元，已開工建設(shè)125個(gè)，完成投資150億元。2010年實(shí)現(xiàn)銷售收入105億元，地區(qū)生產(chǎn)總值46.4億元，形成財(cái)政一般預(yù)算收入10億元，分別比2008年增長3.52倍、1.88倍、6倍。基地已發(fā)展成為集研發(fā)、生產(chǎn)、物流、大學(xué)城、配套服務(wù)為一體的全國最大的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。被全國政協(xié)副主席、國家科技部部長萬鋼稱贊為“本溪速度”、“藥都精神”。

沈本一體化項(xiàng)目推動(dòng)了本溪市城市空間布局結(jié)構(gòu)改善，使一大批企業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)了向清潔生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了環(huán)境優(yōu)化和地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。騰退70萬平方米土地、安置困難企業(yè)職工1.5萬人，解決了長期應(yīng)解決而未解決的歷史遺留問題，成功實(shí)施了地區(qū)“退二進(jìn)三”的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。鋼鐵產(chǎn)業(yè)園為本鋼三冷軋、四冷軋等大項(xiàng)目預(yù)留了空間，對做大本溪的鋼鐵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了有利條件。

在政府融資的大力支持下，不只是產(chǎn)業(yè)和城市擴(kuò)大了發(fā)展的空間，民生工程也取得了很大的成就。采煤沉陷區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、供熱管網(wǎng)、城區(qū)道路等項(xiàng)目的順利實(shí)施，既加快了城市發(fā)展步伐，也改善了民生、發(fā)展了公益事業(yè)。

但與此同時(shí)，我們也看到，本溪市政府融資工作仍然存在一些不足，有待改進(jìn)。其中有兩個(gè)方面應(yīng)特別予以加強(qiáng)。首先，政府融資的規(guī)模仍需進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本溪市截止2010年的政府債務(wù)余額全省排名第12位。如果只計(jì)算政府直接債務(wù)，其債務(wù)率在50%以下。相對于城市的發(fā)展規(guī)劃，資金來源不足是絕對的；相較于省內(nèi)各市的平均融資水平，本溪市的融資規(guī)模是不大的；相對于本溪市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，融資規(guī)模還是有一定空間的。因此，未來在政府融資上應(yīng)繼續(xù)解放思想，更充分地發(fā)揮政府融資的作用。其次，政府融資的績效有待提高。能否還上政府融資過程中產(chǎn)生的債務(wù)，關(guān)鍵在于能否使融入資金產(chǎn)生出應(yīng)有的效益。從當(dāng)前融入資金的使用績效看，還不同程度存在效益偏低的問題。其結(jié)果就是降低了項(xiàng)目融資的資金償還能力，增大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照一般規(guī)律，融入資金從項(xiàng)目投入起就開始產(chǎn)生稅收，建設(shè)經(jīng)營過程也是稅收產(chǎn)生的過程。基礎(chǔ)設(shè)施上去了，環(huán)境改善了，域外資金就來了，項(xiàng)目就落地了，旅游也會(huì)興旺起來，土地就會(huì)增值。與之伴隨，土地收益和稅收增加了，財(cái)力自然就會(huì)增長。因此，在運(yùn)用融資資金時(shí)，最重要的是要選準(zhǔn)項(xiàng)目，科學(xué)調(diào)度、嚴(yán)格管理。既要省著花，也要巧妙地花，要“四兩撥千斤”，使其發(fā)揮吸引和放大作用，引導(dǎo)社會(huì)資金的聚集，以倍數(shù)放大資金規(guī)模。同時(shí)，要積極向項(xiàng)目要效益，利用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的收益還本付息，并妥善處理好近期和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。

三、建立健全政府融資的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

2008年起，先后有冰島、希臘、美國等國家由于政府債務(wù)過高引發(fā)了一系列政治和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其教訓(xùn)必須引起我們的高度警覺。縱觀各國債務(wù)危機(jī)引發(fā)的原因，主要是幾方面：一是舉債過高，規(guī)模無限制；二是未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，或者是雖然有預(yù)警機(jī)制，但未真正的發(fā)揮作用。我們要想擴(kuò)大融資規(guī)模，并使融資發(fā)揮最大的效益，就應(yīng)在融資前做出詳盡的規(guī)劃，而不是隨意和無度舉債。所謂規(guī)劃和設(shè)計(jì)就是要根據(jù)地方財(cái)力基礎(chǔ)和實(shí)際需求，在國家總的法律法規(guī)和方針政策下，擬定政府中長期規(guī)劃（5-10年）和年度融資計(jì)劃。然后，按照目標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施情況開展融資工作。

首先，融資要依法進(jìn)行。國家制定政府融資法規(guī)，地方政府也要健全地方法規(guī)、制度。重大融資項(xiàng)目要由政府上會(huì)集體討論決定。關(guān)乎全地區(qū)民生的特大融資項(xiàng)目還要多方征求意見，組織專家論證，做詳盡的可行性研究，由政府形成議案后，提交人民代表大會(huì)討論。人民代表大會(huì)討論通過形成決議后，才可以細(xì)化資金來源。對政府債務(wù)資金的使用，本溪市先后頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府債務(wù)管理的意見》《本溪市政府債務(wù)管理辦法》《本溪市城市建設(shè)融資資金管理辦法》《本溪市政府建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等規(guī)章制度，為政府債務(wù)資金使用的有效性、規(guī)范性和安全性提供了基本的制度保證，未來在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善和規(guī)范。

其次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)立償債準(zhǔn)備金。任何一項(xiàng)融資方案的實(shí)施，首先要充分?jǐn)M定償還本息方案，落實(shí)償債資金來源。每年政府在制定來年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，根據(jù)債務(wù)統(tǒng)計(jì)規(guī)模和利率運(yùn)行方向，測算當(dāng)年應(yīng)還本付息金額，通過設(shè)立償債準(zhǔn)備金等方法提留出充裕的償債資金，將內(nèi)、外債統(tǒng)一納入財(cái)政集中監(jiān)管。地方政府應(yīng)有明確的債務(wù)歸口管理部門，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)政府負(fù)債情況，按照政府負(fù)直接償還債務(wù)、政府擔(dān)保債務(wù)、或有債務(wù)和其他債務(wù)類型分類統(tǒng)計(jì)，分類測算債務(wù)規(guī)模及每年應(yīng)負(fù)擔(dān)的還本付息金額。通過這種管理模式，形成一種良性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。堅(jiān)持“適度舉債，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則，正確處理好發(fā)展速度與財(cái)力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系。做好與還債能力和可用財(cái)力增量相適應(yīng)的政府中長期規(guī)劃，防止發(fā)生建設(shè)項(xiàng)目過于集中而引起的資金來源緊張、資金使用不規(guī)范及償債壓力過大等問題。

第三，加大政府債務(wù)資金監(jiān)管力度。企業(yè)追求利潤最大化，政府追求資金效益最大化。近幾年，隨著政府債務(wù)規(guī)模的迅速增加，對資金的有效管理提出了嚴(yán)峻的要求。因此、政府應(yīng)建立健全配套的地方政府舉債法規(guī)政策，優(yōu)化政府債務(wù)借、用、管、還等環(huán)節(jié)的管理機(jī)制，保證地方財(cái)政運(yùn)行安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。政府對利用政府債務(wù)資金項(xiàng)目，要加強(qiáng)資金的追蹤問效，確保資金落實(shí)到項(xiàng)目，專賬專戶管理，防止資金挪用。堅(jiān)持項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制、合同管理制，切實(shí)加強(qiáng)資金使用管理和規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。開展全過程、全方位的資金使用監(jiān)督與審計(jì)，保證債務(wù)資金的使用效率、效果和安全。加強(qiáng)對債務(wù)項(xiàng)目前期和后續(xù)投入的監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。