行政事業單位國有資產管理初探

欒學洋

（東北財經大學，大連 116025）

行政事業單位國有資產，是指由各級行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，并能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即行政事業單位的國有（公共）財產，包括行政事業單位用國家財政性資金形成的資產、國家調撥給行政事業單位的資產、行政事業單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產；其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等。行政事業單位國有資產是我國國有資產的重要組成部分，是政府有效行使其職能和順利開展各項社會事業的物質基礎。在我國經濟社會發展過程中，行政事業單位國有資產對增強政府公共服務能力、推進各項社會事業的發展發揮了巨大作用。但是，由于我國行政事業單位國有資產管理體制和監管機制的不完善，造成當前行政事業單位國有資產流失嚴重、資產管理效率較低。根據部門決算數據，截至2009年12月31日，全國行政事業單位資產總額10.42萬億元，扣除負債后凈資產總額6.89萬億元，約占全部國有凈資產總額的三分之一。①中華人民共和國財政部網站：http://www.mof.gov.cn.隨著我國經濟社會的不斷發展，行政事業單位國有資產的規模仍將不斷擴大，對其加強管理將具有重要的現實意義。

一、當前行政事業單位國有資產管理凸顯的問題

（一）資產存量家底不清

資產存量家底不清問題是行政事業單位國有資產管理在當前亟待解決的一個重要問題，也是有效進行行政事業單位國有資產管理的一個基本前提。首先，由于很多地區的行政事業單位在一些國有資產購入時沒做到及時記錄，在國有資產流失時沒有及時做相應的賬務處理，在更換會計人員和資產管理人員時沒做到全面清查交接，往往致使在資產賬務管理上存在著嚴重的賬卡不符、賬實不符、賬賬不符問題，造成在會計賬簿上就很難對顯性資產存量有一個正確的認識。其次，一些行政事業單位有意將一些運用自有留存資金或經營性收入購置的國有資產進行賬外管理，將國有資產私有化、經營化，而這部分資產往往很難被發現或者缺少相關調查，致使一些行政事業單位雖然存在大量隱性資產，卻完全游離于國有資產管理機關的監控之外，造成嚴重的資產存量家底不清問題。

（二）資產配置不合理

行政事業單位國有資產的購置支出大部分都是來自財政，由于各單位在權利上的差距和缺乏對行政事業單位國有資產配置的嚴格監督管理，致使各單位在資產配置上存在著較為嚴重的不合理問題。首先，資產配置不公平。一些單位憑借財政資金充足，為了滿足單位享受需要超標準購置車輛、辦公用品和基本設施等，產生了奢華浪費現象；而一些財政資金供給不足的單位連基本的辦公用品都很難充分采購，影響正常工作需要和工作效率的提高。其次，模式化的資產配置問題較為普遍，造成大量資產的閑置和浪費。由于行政事業單位長期存在著大而全、小而全的資產配置問題，對一些行政事業單位而言本來不必要的資產設備卻也成了其存在所必需的正常辦公用品，從而致使資產配置低效率，造成資產閑置和浪費。

（三）資產使用管理不規范

由于相關法律法規和監管制度的不完善，行政事業單位國有資產在實際使用管理中存在著很多不規范的地方。首先，資產更新換代過快，未實現充分利用。一些行政事業單位為了追求設備配置的現代化和高科技，往往人為加快一些機器設備的更新速度，造成一些仍可以使用的舊機器設備過早地被淘汰，既易造成可利用資產的流失，也加大了政府支出負擔，導致不必要的浪費。其次，公有資產私用嚴重。很多行政事業單位在使用管理國有資產過程中存在著較為嚴重的公有資產私用問題，這不僅影響了國有資產的正常使用，易造成國有資產流失，而且還會滋生腐敗土壤，嚴重影響政府在公眾面前的社會形象。最后，一些非經營性行政事業單位利用本單位國有資產直接或變相經營謀利，造成對國有資產的濫用，既可能影響正常的市場秩序，造成政府越位，也容易使一部分公職人員轉移工作重心，不能全身心投入于本職工作。

（四）資產處置隨意性較大

由于相關部門缺乏對行政事業單位國有資產的有效監管，致使一些行政事業單位對國有資產處置的隨意性較大，造成國有資產流失。首先，在一些國有資產處置過程中，一些行政事業單位公職人員利用職務便利，將國有資產低價出售，從中謀利，致使國有資產隱性流失嚴重。其次，一些行政事業單位通過將本單位的經營性國有資產和非經營性國有資產相互轉化來規避一些行政法規的約束，隨意處置相關資產。最后，一些行政事業單位利用國有資產變相擔保、抵押，進行非等價交換，致使國有資產隱性流失。

二、原因分析

（一）資產管理有法不依與無法可依問題嚴重

造成目前行政事業單位國有資產管理問題凸顯的一個重要原因就是在行政事業單位國有資產管理過程中有法不依與無法可依問題嚴重。首先，就2006年財政部頒布的“行政單位、事業單位國有資產管理暫行辦法”來看，對行政事業單位國有資產管理的任務、原則、管理機構及職責、資產配置、資產使用、資產處置等相關問題都予以了一定明確，但是由于缺乏完善的行政事業單位國有資產管理體制和有效的監督管理機制，造成在實際工作中有法不依現象嚴重，很多地區很多行政事業單位的國有資產管理仍然處于混亂狀態，法規落實力度亟待加強。其次，雖然目前財政部和一些地方政府已出臺了一些行政事業單位國有資產管理的法規、規章，但是由于在一些具體操作環節方面缺乏有效的細則，造成存在著大量的法規真空地帶，致使在行政事業單位國有資產管理過程中無法可依問題嚴重，影響資產管理效率。另外，在行政事業單位國有資產管理立法方面，由于立法層次過低，已出現了地方政府各自為戰的現象，致使在行政事業單位國有資產管理上新問題層出不窮且問題各異，不僅影響了政府行政管理效率，也加大了對行政事業單位國有資產進行統一管理的難度。

（二）管理機構設置有待進一步優化

根據我國現行行政法規，行政事業單位國有資產管理實行“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制和與之相適應的“財政部門——行政事業單位主管部門——行政事業單位”的國有資產管理模式。在實際管理過程中，各級財政部門是負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理；行政事業單位主管部門負責對所屬行政事業單位國有資產實施監管；行政事業單位對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。但是，由于行政事業單位國有資產管理外的職能過多，而機構設置有限，所以很難單憑財政部門對本級行政事業單位的國有資產進行全面綜合管理。而主管部門對本部門所屬行政事業單位國有資產的監督管理也無法實現對本地區所有行政事業單位國有資產的統一管理，不便于提高資產管理效率。另外，這種管理模式雖然在一定程度上形成財政部門、行政事業單位主管部門對行政事業單位國有資產管理的雙重監督，但卻把主要監督職責賦予行政事業單位主管部門，造成對行政事業單位國有資產管理缺乏有效的外部監督，不利于強化對行政事業單位國有資產的監管工作。

（三）缺乏積極的資產管理意識

因為行政事業單位國有資產一般通過公共財政支出形成，由國家所有，行政事業單位占有、使用，這往往造成很多行政事業單位資產管理人員缺乏對國有資產進行嚴格管理和保護的責任心和義務感。這種不積極的資產管理意識容易造成對國有資產管理的隨意性、投機性，致使對國有資產流失視而不見，甚至憑借個人權利從中謀利。這種問題的出現一方面說明在行政事業單位國有資產管理上需要有效的監督和問責機制，另一方面是行政事業單位工作人員的資產管理意識有待進一步培養和加強。

（四）資產管理目標認識不夠全面

加強行政事業單位國有資產管理的主要目的就是強化行政事業單位的職能效用，提高資產使用效率，避免資產流失。但是由于建國以來，我國行政事業單位國有資產管理部門的多次更替和行政事業單位國有資產管理制度的不完善，致使這種資產管理目標已有所扭曲。一些行政事業單位為了提高本單位待遇補貼，擅自利用本單位國有資產進行經營性活動。一些地方的財政部門也在通過一定的改革試圖將閑置的行政事業單位國有資產轉為經營性國有資產來實現資產的保值增值和提高政府收入。從立足于行政事業單位國有資產的管理目標來看，通過在一定階段內將閑置的國有資產用于服務社會，在一定程度上保值增值是可取的。因為歷史已造成確實存在著較大數量的行政事業單位國有資產閑置問題，不能將這部分國有資產進行有效利用是一種效率損失和資源浪費。但是如果單純以實現閑置資產保值增值作為口號或者以實現所有資產保值增值作為行政事業單位國有資產的一個資產管理目標，積極將非經營性行政事業單位國有資產用于經營性活動，那就必然有悖于行政事業單位的正常工作職能，既可能影響正常的市場經營秩序，還會造成嚴重的政府越位，其結果就是政企不分。所以，在行政事業單位國有資產管理過程中，各級資產管理部門應該對資產管理目標進行全面認識，避免造成資產管理目標的偏離。

（五）缺乏對資產管理的有效監督和問責機制

行政事業單位國有資產管理問題之所以不能有效避免和遏制的一個重要原因就是長期以來缺乏對行政事業單位國有資產管理的有效監督和問責機制。首先，由于在行政事業單位國有資產管理過程中沒有將資產實際情況與政府預算管理和財務管理充分結合，缺乏對資產信息的充分說明和披露，很難使相關監督機關對資產管理情況進行有效監督。其次，由于對行政事業單位國有資產管理的監督程序不完善、監督機構不完備，造成監督行為難以充分體現公正性和公開性，難以充分實現有效監督。最后，由于在對行政事業單位國有資產監管過程中缺乏明確的問責機制，往往只講問題卻很少懲戒，致使監督流于形式，難以達到資產監管的預期效果。

三、加強行政事業單位國有資產管理的對策建議

（一）在行政事業單位國有資產管理上做到有法可依、有法必依

在行政事業單位國有資產管理上必須要強化有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的管理原則，加強立法的可操作性和精細化，強化依法的全面性和徹底性。一是完善資產購置的相關法規，強化資產購置的必要性認證和審批程序，完善資產購置的政府采購制度，避免資產超標準購置和重復購置。二是完善資產配置的相關法規，對閑置不用的資產進行充分合理的調劑配置，提高資產使用效率，避免資源浪費。三是完善資產處置的相關法規，對資產報廢、損失、轉讓、變賣等處置要制定嚴格的監管程序和制約機制，避免腐敗現象發生，減少資產流失。四是完善資產使用管理的相關法規，將資產管理與預算管理和財務管理充分結合，便于資產管理部門和相關監管部門對資產的實際情況進行有效監督。加強資產檔案的明細化，通過一定階段內對資產的全面清查，明確資產數量和結構，對資產進行信息化管理。五是完善機構設置和監督問責機制的相關法規。通過以法的形式明確行政事業單位在國有資產管理方面的職責，賦予相關單位一定的監督管理職能，加強資產監督與問責管理相結合，強化資產管理程序，提高資產使用效率，避免資產流失。

（二）優化行政事業單位國有資產管理的機構設置

為了改變現行法律法規下的機構設置無法對行政事業單位國有資產進行充分有效監管的局面，有必要加強和優化行政事業單位國有資產管理的機構設置。通過進一步具體分工，明確各單位的職責，提高資產管理效率，避免資產流失。首先，在明確各級財政部門為行政事業單位國有資產綜合管理主管部門的前提下，應該考慮在財政部門和各行政事業單位主管部門之間再構建一個機構或部門，對本級所有行政事業單位國有資產的購置、配置、使用、處置、評估等情況進行統一監管，并接受財政部門的指導和監督。其次，要進一步明確各行政事業單位對本單位國有資產進行合規管理的職責要求，加強對各行政事業單位國有資產管理人員的培訓和管理，促進各行政事業單位國有資產管理的規范化。最后，完善并明確對行政事業單位國有資產管理的監督機構，要強化行政事業單位主管部門、審計部門和地方政協、人大對資產管理的監督檢查。通過對行政事業單位國有資產管理的綜合監督，防止腐敗現象發生，規范資產管理行為，避免資產流失。

（三）建立健全完善的行政事業單位國有資產監督和問責機制

為了確保對行政事業單位國有資產的有效管理，必須建立健全完善的行政事業單位國有資產監督和問責機制，整治資產使用管理中的不合規行為，嚴懲資產管理中的腐敗問題。首先，應該加強行政事業單位主管部門對其所屬行政事業單位國有資產管理的直接監督，以定期檢查和考核的方式強化行政事業單位國有資產管理，實現資產賬實相符。其次，應該加強財政部門對行政事業單位國有資產管理的監督檢查，嚴格收支兩條線管理。強化資產購置的審批管理程序，以公開、公平、公正的原則加強國有資產政府采購管理。通過一定時期對一些行政事業單位國有資產的清查加強對資產存量的全面掌握，避免資產隱性流失。對清查中的不合規行為及時通報并糾正，嚴格規范資產管理行為。再次，應該加強審計部門和地方政協、人大對行政事業單位國有資產管理的監管。通過定期審計與不定期審計相結合，強化年終審計和相關部門領導離職審計，便于政協和地方人大監督。通過加強對財政部門國有資產管理情況的及時監督檢查，避免資產管理上的缺位。最后，建立有效的行政事業單位國有資產管理問責機制。通過將行政事業單位國有資產管理的規范化和流失情況與相關領導的政績考核相結合，對在資產管理上出現問題的主要責任人和相關負責領導及時處罰，嚴肅資產管理紀律，加強對資產的規范化管理。

（四）實現對行政事業單位國有資產的信息化管理

通過開發一個完善的行政事業單位國有資產管理信息系統，并將其與其他相關資產管理系統進行有效對接，實現對行政事業單位國有資產的購置、使用、處置、統計等情況的綜合分析管理，建立一個完善的、有利于財政等監管部門進行綜合監管的資產動態管理信息平臺，及時將資產實際變化情況錄入管理信息系統，實現對行政事業單位國有資產的動態監督管理，提高資產管理效率。

〔1〕中華人民共和國財政部網站：http：//www.mof.gov.cn.

〔2〕行政單位國有資產管理暫行辦法.財政部令第35號，2006.

〔3〕事業單位國有資產管理暫行辦法.財政部令第36號，2006.

〔4〕李松森.國有資產概論[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.

〔5〕李松森，曲衛彬.國有資產管理體制改革探索[M].大連：東北財經大學出版社，2010.

〔6〕毛程連.國有資產管理學[M].上海：復旦大學出版社，2005.

〔7〕毛程連，程北南.非經營性國有資產管理存在的問題及改革方向[J].社會科學，2006（05）：61-66.

〔8〕賈康.國有資產管理改革二題[J].財政研究，2004（04）：2-4.

〔9〕肖成義.行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策[J].財經界（學術版），2010（04）：1-3.

〔10〕涂自力.非經營性國有資產管理：問題與對策[J].商場現代化，2005（23）：101-102.

〔11〕張玉霞.加強行政事業單位國有資產管理的研究[J].財務與金融，2010（03）：67-69.

〔12〕徐明林.行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策[J].中國市場，2010（41）：104-106.

〔13〕韋昌義.加強行政事業單位國有資產管理[J].中國管理信息化，2010（08）：58-59.

〔14〕殷珍兒.關于改進行政事業單位資產管理的思考[J].改革與開放，2010（07）：20-21.

〔15〕陳信群.淺析行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策[J].經營管理者，2010（04）：97.

〔16〕顧華潔，相洪雷.淺議行政事業單位國有資產管理[J].理論界，2010（02）：224-225.