地方政府投融資平臺(tái)快速發(fā)展的原因及風(fēng)險(xiǎn)防范

陳 偉陳

（1.大信會(huì)計(jì)師事務(wù)有限公司上海分公司，上海 200122；2.南京大學(xué)商學(xué)院，江蘇 210093）

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的需要，主要通過(guò)劃撥國(guó)有股份、土地等資產(chǎn)而組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，如城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來(lái)已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情，2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)。其潛藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起社會(huì)各方面的高度重視，2010年上半年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行作出積極部署，要求商業(yè)銀行對(duì)3月底前投放政府融資平臺(tái)貸款逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全，6月底前完成對(duì)地方政府融資平臺(tái)授信業(yè)務(wù)的全面自查清理。2011年上半年，國(guó)務(wù)院要求審計(jì)署把地方政府投融資平臺(tái)審計(jì)作為重要工作之一，在6月底之前完成審計(jì)。

一、地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

截至2009年末，地方政府投融資平臺(tái)貸款余額達(dá)7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34.5%。據(jù)監(jiān)管部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年底全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)3800家左右，總負(fù)債規(guī)模5.26萬(wàn)億元。截至2009年底，審計(jì)署審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬(wàn)億元。其中，2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，占62.72%；當(dāng)年新增1.04萬(wàn)億元，占37.28%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%。截至2009年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的地方貸款債務(wù)率低于60%，有10個(gè)省市甚至超過(guò)了100%。一些城市的地方政府更是依托政府融資平臺(tái)等方式過(guò)度舉債接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個(gè)別縣市債務(wù)率甚至超過(guò)400%。以廣州為例，2010年5月18日，廣州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司與中國(guó)工商銀行等16家金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)簽訂城建項(xiàng)目貸款合同，總金額達(dá)713億元，另外，工商銀行還批準(zhǔn)給予城投集團(tuán)100億元的項(xiàng)目臨時(shí)周轉(zhuǎn)貸款。這筆銀團(tuán)貸款的合同總金額，與廣州市全年的財(cái)政收入相當(dāng)。廣州市2010年財(cái)政預(yù)算草案顯示，2010年全市財(cái)政一般預(yù)算收入計(jì)劃為790.3億元，其中市本級(jí)為365.6億元。

地方政府性基金收入其實(shí)才真正稱得上是政府的“可支配收入”，賣(mài)地收入（包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入、國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入）則占據(jù)了其中的九成。2009年地方政府性基金本級(jí)收入達(dá)到1.58萬(wàn)億元，其中土地出讓金1.40萬(wàn)億元，2010年全國(guó)土地出讓收入2.7萬(wàn)億，北京、上海、大連3個(gè)城市土地出讓金大幅度超過(guò)千億元，過(guò)去5年總額超過(guò)7萬(wàn)億。大量的開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)、城市建設(shè)貸款第一還款來(lái)源皆是土地出讓收入，但實(shí)際上政府需要開(kāi)銷的地方確實(shí)太多了，一年下來(lái)，政府性基金的結(jié)余根本就沒(méi)有多少。2009年，地方政府性基金支出了1.43萬(wàn)億元，這其中包括了征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民、破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)土地收入用于職工安置等。按照我國(guó)5年期以上貸款5.94%的利率來(lái)計(jì)算，地方融資平臺(tái)超過(guò)7萬(wàn)億的貸款每年的利息支出就高達(dá)4400億元，從2009年的情況估算，政府性基金的結(jié)余連還貸款利息都不夠。為“普九”達(dá)標(biāo)，縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政遺留下多達(dá)6萬(wàn)億元以上債務(wù)還沒(méi)有完全解決，現(xiàn)在市、縣兩級(jí)政府又因政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生巨額債務(wù)，未來(lái)3-5年內(nèi)，對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)這些風(fēng)險(xiǎn)將是比房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、地方政府投融資平臺(tái)快速發(fā)展的原因

1.干部考核制度是地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的最根本動(dòng)力。雖然我國(guó)在不斷完善干部考核制度，但當(dāng)前使用最廣泛、最直接、最認(rèn)同的仍然是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的考核。每個(gè)月，每個(gè)季度，每年省對(duì)各地級(jí)市，市對(duì)各縣，縣對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行排序，主要是3個(gè)指標(biāo)，一是GDP，二是財(cái)政收入，三是固定資產(chǎn)投資，不僅包括絕對(duì)額，還包括增長(zhǎng)率。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)尤其看重固定資產(chǎn)投資這一指標(biāo)，一方面這本身是一個(gè)考核指標(biāo)，另一方面固定資產(chǎn)投資就是未來(lái)的GDP、財(cái)政收入，所以許多地方政府提出的工作思路年年都稱作“項(xiàng)目建設(shè)年”。然而，我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革后，一方面，財(cái)權(quán)層層上收，財(cái)權(quán)重心上移，中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重由改革前的22%提升到53.3%，地方財(cái)政收入占比則由78%下降到46.7%；另一方面，事權(quán)層層下放，重心下移，體制轉(zhuǎn)軌和一些歷史原因，地方政府承擔(dān)了大量“被動(dòng)負(fù)債”，如養(yǎng)老金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等；而一些宏觀政策的出臺(tái)，如“普九”、取消農(nóng)業(yè)稅等，被俗稱為“中央政府點(diǎn)菜，地方政府買(mǎi)單”。這些使地方政府財(cái)力嚴(yán)重匱乏，不要說(shuō)河南、安徽、湖北、廣西、貴州等中西部地區(qū)，即使浙江、廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，從某種意義上說(shuō)，仍然是吃飯財(cái)政，讓地方政府拿出幾億、上百億、上千億的建設(shè)資金都是非常困難的事情。隨著我國(guó)地方官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度的不斷增加，如年齡限制、任期制等，各級(jí)地方政府及其主要負(fù)責(zé)任人更加注重追求短期政績(jī)（尤其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效）最大化，因?yàn)椋绻荒茉谌纹趦?nèi)做出績(jī)效，他們就不能在短期內(nèi)獲得晉升，從而也就失去進(jìn)一步晉升的機(jī)會(huì)甚至被淘汰。這種“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)機(jī)制將關(guān)心仕途的地方官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)之下，于是他們極其熱衷于打造“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府，且偏好通過(guò)實(shí)施“資源密集型”工程（這類工程往往是“政績(jī)工程”）的競(jìng)爭(zhēng)策略，向上一級(jí)政府傳遞有效的政績(jī)信號(hào)。

2.地方政府與銀行間親密關(guān)系是地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的最重要推手。雖然我國(guó)國(guó)有銀行進(jìn)行股份制改革，變成了具有相對(duì)完善法人治理結(jié)構(gòu)的股份公司，在很大程度上是以利潤(rùn)為中心，但從各地實(shí)踐層面來(lái)看，國(guó)有銀行仍然受到地方政府種種形式的“協(xié)調(diào)”，最明顯的是，許多地方政府成立金融辦，對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行一些考核。此外，現(xiàn)在銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)格外激烈，不僅有工、農(nóng)、中、建、交等銀行間的競(jìng)爭(zhēng)，還有浦發(fā)銀行、招商銀行、興業(yè)銀行、中信銀行等參與的競(jìng)爭(zhēng)，甚至各地還成立了地方銀行，如寧波銀行、浙商銀行等，可以說(shuō)，目前銀行業(yè)是一個(gè)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)。這也就部分解釋了為什么銀行從隸屬關(guān)系上不受某地政府的管理，但在實(shí)際層面上又受著地方政府這種或那種“協(xié)調(diào)”影響的原因，各銀行都在想法千方百計(jì)與地方政府靠攏。在與銀行界一些人交流的時(shí)候，他們的觀點(diǎn)很鮮明，很一致。他們說(shuō)，怕誰(shuí)逃跑，也不怕政府逃跑，怕誰(shuí)賴賬，也不怕政府賴賬，銀行的錢(qián)是國(guó)家的，政府就是國(guó)家的。因此，地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中，各銀行心知肚明，貸款手續(xù)盡管有諸多不規(guī)范的地方，他們照樣愿意貸款。

3.土地價(jià)格的持續(xù)快速上漲是地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的最重要支撐。1998年出臺(tái)《土地管理法》以及后來(lái)出臺(tái)的一些土地征收條例使得地方政府能夠把“土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”變?yōu)榈胤秸A(yù)算外收入的最主要來(lái)源之一。地方政府以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，經(jīng)過(guò)儲(chǔ)備后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入。近10年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng)，在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。資料顯示，2001年-2003年，全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元，2009年達(dá)到1.5萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%，有些甚至占80%以上。在2010年，全國(guó)省會(huì)城市地王樓面價(jià)超過(guò)1萬(wàn)元/平方米的城市有8個(gè)，其中上海地王52855元/平方米、杭州37069元/平方米、北京30000元/平方米位居前三，地王樓面價(jià)超過(guò)5000元/平方米的城市有18個(gè)。另外，還有8個(gè)城市合肥、長(zhǎng)沙、貴陽(yáng)、濟(jì)南、蘭州、太原、烏魯木齊、石家莊的地王樓面價(jià)低于5000元/平方米。可統(tǒng)計(jì)的全國(guó)28個(gè)主要城市的地王樓面均價(jià)高過(guò)1萬(wàn)元/平方米，而28個(gè)總價(jià)地王的價(jià)格之和為918億元。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化率只有47%，而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率普遍達(dá)到了70%，甚至到80%的水平。正是地價(jià)的不斷上漲和城鎮(zhèn)化率的巨大空間使得無(wú)論地方政府，還是各銀行對(duì)投融資平臺(tái)的發(fā)展持有格外樂(lè)觀的預(yù)期。正如一位地方官員說(shuō)的，幾個(gè)億的債務(wù)算什么，隨便賣(mài)塊地就還掉了。城市地賣(mài)完了，還可以新批工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等增加建設(shè)用地，可以用村莊整治，把農(nóng)民搬上樓的方式獲得新的土地指標(biāo)，一位官員就這樣說(shuō)，“讓農(nóng)民得實(shí)惠，城市發(fā)展得空間”。

三、地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范思路

地方政府投融資平臺(tái)的許多建設(shè)項(xiàng)目基本上是以地方的城市基礎(chǔ)建設(shè)為主，其商業(yè)化、市場(chǎng)化程度低，因此，投資收益率低，甚至沒(méi)有投資收益。地方融資平臺(tái)貸款完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財(cái)政收入償還。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上升時(shí)，償還這些信貸資金還沒(méi)有多少問(wèn)題。任何高房?jī)r(jià)都是不可持續(xù)的，吹大的房地產(chǎn)泡沫一定會(huì)破滅。只要經(jīng)濟(jì)有周期性調(diào)整、只要地方政府的“土地財(cái)政”無(wú)法支撐，表面上名為獨(dú)立法人、實(shí)則政府附屬單位的各類政府融資平臺(tái)公司的潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)顯現(xiàn)。截至2010年6月末，我國(guó)商業(yè)銀行地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元，其中23%的貸款都是項(xiàng)目借款主體及擔(dān)保不合規(guī)或貸款本息償還存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的貸款，據(jù)中央某部門(mén)估計(jì)，地方融資平臺(tái)壞賬風(fēng)險(xiǎn)額高達(dá)1.76萬(wàn)億元。因此，必須對(duì)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)給予高度重視，采取多種措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

1.建立地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是重中之重，運(yùn)用地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可更好地把握風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定性認(rèn)識(shí)進(jìn)行定量研究，利用現(xiàn)代化工具和各種技術(shù)手段，收集各類與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)，構(gòu)建評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，并建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，從而評(píng)估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，最終為各級(jí)政府監(jiān)控地方政府債務(wù)運(yùn)行和制定化解風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策提供科學(xué)依據(jù)。預(yù)警模型的核心是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)映射將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分解為若干個(gè)影響其風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)變化的基本的風(fēng)險(xiǎn)因子，用這些風(fēng)險(xiǎn)因子的變化來(lái)描述政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變化。預(yù)警指標(biāo)可從借、用、還三環(huán)節(jié)選取。借債是基礎(chǔ)，債務(wù)舉借規(guī)模是否適當(dāng)、國(guó)內(nèi)外債務(wù)及長(zhǎng)短期債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合適，直接影響著債務(wù)的投入及償還，一般可用債務(wù)負(fù)擔(dān)率（地方政府債務(wù)余額/地方當(dāng)年GDP）、債務(wù)依存度（地方當(dāng)年債務(wù)新增額/地方當(dāng)年財(cái)政支出與債務(wù)還本付息支出額）、財(cái)政赤字率（當(dāng)年地方財(cái)政赤字額/地方當(dāng)年GDP）等指標(biāo)。用債環(huán)節(jié)是關(guān)鍵，債務(wù)投入領(lǐng)域和規(guī)模是否適當(dāng)，直接影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和償債能力，一般用債務(wù)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比（債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行壽命期內(nèi)產(chǎn)出總額/債務(wù)項(xiàng)目全部投資額）、具備自我償債能力債務(wù)占總債務(wù)比重（能夠自我清償債務(wù)的債務(wù)投資額/當(dāng)年債務(wù)總額）、GDP增速與債務(wù)增速比例（GDP增速/債務(wù)增速）、民間投資增速與債務(wù)增速比例（民間投資增速/債務(wù)增速）等指標(biāo)。償債環(huán)節(jié)就目前來(lái)說(shuō)是重中之重，各地政府目前都有一定規(guī)模的逾期債務(wù)需要償還，如果債務(wù)不能及時(shí)償還，很可能形成惡性循環(huán)，因此有必要建立相應(yīng)的償債計(jì)劃和償債準(zhǔn)備金制度，以保證債務(wù)的按時(shí)按量?jī)斶€，一般用債務(wù)逾期率（當(dāng)年到期應(yīng)還未還債務(wù)/當(dāng)年到期全部債務(wù)）、債務(wù)償債率（當(dāng)年到期已償債務(wù)/當(dāng)年地方財(cái)力）、借新還舊占債務(wù)總額比重（當(dāng)年為還舊而新借債務(wù)額/當(dāng)年債務(wù)總額）、償債準(zhǔn)備金率（償債準(zhǔn)備金/當(dāng)年債務(wù)余額）、違約債務(wù)比例（當(dāng)年違約債務(wù)余額/當(dāng)年債務(wù)余額）等指標(biāo)。

2.規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)各項(xiàng)管理制度。一要規(guī)范投資項(xiàng)目決策程序。建立籌資、投資等財(cái)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)決策程序，發(fā)揮專家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用。建立起嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，對(duì)債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)盲目舉債，搞低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無(wú)法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。通過(guò)地方人大、社會(huì)公眾等多種渠道加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)資金使用過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)截留、挪用、貪污資金的行為及時(shí)追究責(zé)任。二要規(guī)范地方政府出資行為。地方政府不得直接將法人單位的房產(chǎn)、土地產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)劃撥到政府融資公司，注入到融資公司的注冊(cè)資本金不得再次作為資本金，融資公司相互之間不得擔(dān)保。對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政一般不予擔(dān)保。對(duì)于確需財(cái)政支持的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)盡量運(yùn)用補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等來(lái)達(dá)到融資目的。三要規(guī)范城市投融資公司的投資行為。對(duì)利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目資本金制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制和合同管理制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，杜絕工程項(xiàng)目的“三超”現(xiàn)象。四要規(guī)范信息披露制度。建立由地方政府部門(mén)牽頭，財(cái)政部門(mén)、人民銀行、銀監(jiān)部門(mén)共同參與的融資平臺(tái)貸款監(jiān)測(cè)聯(lián)席會(huì)議制度，研究加強(qiáng)監(jiān)測(cè)的相關(guān)措施和辦法，負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)、評(píng)估各地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債情況，定期向金融機(jī)構(gòu)通報(bào)。相關(guān)主管部門(mén)要督促轄內(nèi)各融資平臺(tái)加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時(shí)公開(kāi)披露，提高地方政府舉債行為和債務(wù)信息的透明度，逐步消除各種變相債務(wù)融資措施，引導(dǎo)各類政府性隱性債務(wù)與或有債務(wù)的“顯性化”。五要規(guī)范地方債務(wù)償還保障機(jī)制。設(shè)立長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體、城建項(xiàng)目?jī)攤馂楸Ｕ系膫鶆?wù)償還機(jī)制。由于部分公益性投資項(xiàng)目的投資收益可能不足以償付本息，應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時(shí)從地方經(jīng)常性收入中按一定比例安排債務(wù)還本付息的資金缺口。政府每年預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況，對(duì)外直接融資、間接融資以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況要接受人大監(jiān)督。

3.改革地方政府收支體系。地方政府投融資平臺(tái)的快速發(fā)展，從某種意義上說(shuō)，也在一定程度上反映了廣大地方政府領(lǐng)導(dǎo)想干事的強(qiáng)烈愿望。如何讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)能干事、干成事，其中一個(gè)重要的方面就是必須改革地方政府的收支體系，讓地方政府有錢(qián)干事。目前，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，一方面地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政資源短缺的矛盾加劇；另一方面現(xiàn)行《預(yù)算法》又禁止地方政府進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，地方政府的財(cái)政壓力沒(méi)有合法的債務(wù)融資渠道予以釋放。為此：一要完善分稅制度。我國(guó)主要稅種有所得稅、增值稅、消費(fèi)稅等，而目前，所得稅中央得60%，地方得40%，增值稅中央得75%，地方得25%，消費(fèi)稅（包括進(jìn)口海關(guān)代征部分）是中央稅。建議根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，適當(dāng)提高地方政府稅收的分成比例。二要適當(dāng)放開(kāi)地方政府籌資渠道。發(fā)行地方公債是分稅制財(cái)政體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，是西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制國(guó)家的普遍做法。建議在中央財(cái)政嚴(yán)格審批與監(jiān)管以及地方在不超越政府債務(wù)預(yù)警線的前提下，逐步開(kāi)放地方公債市場(chǎng)，允許財(cái)力較好的地方政府發(fā)行一定數(shù)量的債券，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)通過(guò)資本市場(chǎng)改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段，降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積聚。三要加快建立“有限政府”。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府首要的職能是提供公共服務(wù)，政府投資主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，能夠由社會(huì)投資建設(shè)的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)資金建設(shè)。允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

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