政府部門預算支出績效管理改革框架構建與制度創新

孫克競

（東北財經大學，大連 116025）

政府部門預算支出績效管理改革是深化公共財政建設、轉變傳統預算管理模式、優化公共資源配置與支出管理、提高財政資金使用效益的有效改革途徑，也是銜接宏觀政府預算管理改革與微觀部門預算單位財政資金運行方式變革的一項“中觀”預算管理制度創新。當前，雖然基于財政支出績效評價的相關政府預算支出績效管理改革一直都在摸索進行，也取得了一定成果，但由于我國漸進式的轉軌改革模式，政府預算支出績效管理改革始終較難擺脫傳統投入控制型預算支出管理模式的束縛。然而，通過近些年來國內外學者的交流探討，以及對國外市場經濟發達國家相關考察，我國政府部門預算支出績效管理改革也隨之逐步深入，已從廣泛的理論探討步入實踐操作階段，最具代表性的應數廣東省地方政府和上海浦東新區的改革實踐。從我國的現實情況來看，政府部門預算支出績效管理制度改革尚處于實踐探索、基礎夯實階段，總體改革思路與框架設計尚不完善，改革重點與創新手段也并不十分明晰。因此，本文從理論框架構建、制度設計創新和技術手段要點三個方面集中闡述我國政府部門預算支出績效管理改革的核心內容。

一、理論框架構建

依據經濟理論問題研究的基本思路，我國政府部門預算支出績效管理改革同樣可以通過構建理論模型的方式，概括并闡述所要研究的問題，具體的模型假設條件和模型表述如下：

理論模型的假設條件一：公共部門的“理性人”假設。關于公共部門是否具備新古典經濟學所強調的理性人特征這一問題，在公共選擇理論的研究中已經給出了肯定的答案。尼斯坎南的“官僚效用函數”、布坎南的公共選擇分析都認為，公共部門中的管理者和職員同普通人一樣，本質上是有理性的，他們的行為方式可以通過任期內面臨的各種誘惑得以解釋。這種公共部門的成員理性可以很自然地綜合并上升為部門理性，成為公共部門行為的一種不可回避的特征。雖然，科斯等新制度經濟學家并不贊成公共部門“完全理性人”的假定，但也提出了有限理性、機會主義的政府部門行為傾向。可見，無論是完全理性，還是有限理性，無論是“理性人”，還是“實際的人”，公共部門作為人的組織都無法成為一種“純公共產品”，它利己的、自私的、機會主義的行為動機時刻都在影響著公共決策活動。部門預算的編制、執行和管理作為公共部門行為的重要現實載體集中體現了上述“理性人”的特征，部門預算績效管理改革的初衷之一就是約束并努力利用好這種“理性”。一方面，通過部門預算管理核心從投入控制向產出結果的轉變，以預算績效的方式有效疏導公共部門“理性”，約束公共部門“完全理性”的負面效應與產出和效率損失。另一方面，充分利用公共部門的“理性人”特征，認真分析公共部門與私人部門在“理性人”假設中的異同，強調私人部門及富有企業家精神的管理理念與方法在公共部門預算管理中的引入，特別是對靈活性、自由裁量權在部門預算管理改革中的理解。

理論模型的假設條件二：部門預算管理中制度契約的存在。部門預算管理中普遍存在著各種正式的規章（管理辦法、實施條例、操作守則等）和非正式的約束（運作習慣、傳統和禁忌等），這些構成了部門預算管理制度的基本內容，而預算機構與職能部門之間的委托—代理關系，讓人更多地聯想到了市場經濟中的契約。因此，將部門預算管理中的各種規則與框架視為具有較強約束力的制度契約，既有利于明確部門預算績效管理改革的核心內容，也有助于開拓視野，從契約的角度引入經濟學的分析方法，強調部門預算效率與效益。從新制度經濟學的觀點來看，制度契約是具有很強適用性的，威廉姆森、瓦爾達沃斯基、派特希克等人都認為，預算可以被視為一種經濟契約，雖然這不是一種新的觀點，但對這種觀點的研究還不夠深入。部門預算績效管理改革正是從制度契約的完善與創新角度，深入探討預算契約關系。縱觀人類社會的發展歷史，制度變遷引發經濟績效變革已經是不爭的事實，部門預算管理中制度契約的不斷完善與創新同樣可以激發預算績效，進而最大限度地發揮公共預算對社會和諧發展的推動作用。

部門預算支出績效管理改革可以構建類似效用函數的理論模型予以表達：

式中：λ1代表制度基礎；λ2代表技術框架；λ3代表法規體系；λn代表其他配套措施。

從理論模型中可以看出，部門預算支出績效水平的影響因素是由包括制度基礎、技術框架、法規體系等諸多內容構成的。同時也表明，我國部門預算支出績效管理改革是以制度建設為核心，技術框架選擇與法規體系完善為重要補充，并配合其他政策措施的。

二、制度設計創新

制度體系設計與創新是將績效管理融入我國部門預算支出管理的實踐操作基礎，也是我國部門預算支出管理改革探索的路線圖和框架依據。政府部門預算支出績效管理改革的制度設計必須突出與傳統投入控制型預算支出管理模式相區別的創新之處，并以此為節點逐步實現投入控制模式向績效管理模式的轉變。

（一）構建科學合理的組織實施制度

政府部門預算支出績效管理是一項內容豐富、覆蓋面廣、創新性強、牽涉利益復雜，涉及部門預算編制、執行和監督等多個環節的系統工程。因此，需要建立起包括部門預算單位、部門基層預算單位、財政部門、權力機關、審計部門、中介機構、社會公眾在內的職責分工明確、協調配合、透明開放、運轉有序的綜合組織實施制度（如圖1）。

首先，部門預算單位是部門預算支出績效管理改革的核心。部門預算績效管理對于部門預算單位具有天然的吸引力：一是績效管理必將給予部門管理者更多的靈活性，比如部門有權決定將未使用的資金延期或提前使用明年預算資金的一小部分；二是部門確實能夠通過績效管理，在既定水平的預算資源下找到有利于改善自身管理的路徑，且不必考慮這些評定會導致項目或機構之間重大的預算資源轉移；三是績效管理的結果必然會寫入部門報告，這將以一種透明、公開、更具說服力的方式展現部門及其管理者的業績。提高部門預算效益和推進績效管理改革的動力必須首先來自部門及其管理者自身，換句話說，部門及其管理者必須清楚地了解他們在部門預算績效管理改革的轉換過程中能得到什么“利益”。如果連他們都不知道的話，進行持久改革的機會恐怕就很渺茫了。當然，這方面可能還要考慮到克服預算控制部門或立法機關由于傳統預算模式的慣性和所形成的既定權力而自覺或不自覺不愿使部門獲得更多預算運作自由的情緒，這也就需要改革在政治上的支持。

其次，財政部門作為政府預算管理的職能部門，在引導和掌控部門預算支出績效管理改革方面責無旁貸，且具有其他部門不可替代的作用。在部門預算支出績效管理改革進程中，財政部門應從自身從事預算管理工作的專業優勢出發，站在把握全局的角度，負責改革的制度制定、政策指導和督促檢查等工作。

再次，權力機關與審計部門承擔著保障部門支出預算績效管理改革堅持改革初衷，切實有效推進，可持續開展，樹立改革威信，防止“偽改革”與虛假績效信息的重要監督職責。各級人大是我國的最高權力機關，其有權責對各政府部門定期向財政部門提供的預算績效報告進行審查監督。這里需要強調的是，政府有財政部門對其各部門預算單位的績效管理情況進行監察與說明，掌握詳細信息，而相比之下，我國各級人大機關內部則缺乏類似財政部門的專業機構，無法對改革成效做出準確科學的評判，這就容易造成人大對政府部門改革實踐與效果的監督流于形式。解決方案有兩個：一是組建類似美國參眾兩院的預算委員會，特別是國會預算辦公室（CBO）。與政府財政部門相比，人大機關組建此類機構將彌補其獨立的預算管理改革分析能力，使得人大機關可以真正挑戰政府財政部門對改革的評估、預測和假設，從而實現有效的人大監督。二是充分發揮現有審計部門的作用，使其徹底脫離政府體系，將審計部門劃歸人大機關隸屬，實施立法型審計，審計部門將代表立法機構對財政部門報送的績效報告，以及各部門的預算績效管理改革情況進行監督審查。

最后，民間中介機構與社會公眾的積極參與是部門預算支出績效管理改革充滿活力與生命力、實現改革理想、完善監督體系的重要內容。民間中介機構以權力機關、部門預算單位、財政部門之外的第四方身份，可以自由靈活地參與到不同改革主體的部門預算績效管理規劃中來，并在一定程度上反映民間意愿。此外，部門預算績效管理改革的宗旨與內容直接關系到社會公共利益的維護與提升，與人民群眾的切身利益息息相關。改革的順利開展，一方面需要得到社會公眾的支持，要在公民中樹立預算績效意識，普及預算績效管理知識，使其了解政府部門預算績效管理改革的目的、手段、程序與結果，形成公眾關注政府部門預算績效、“講績效、重績效”的良好社會風氣。另一方面，廣大民眾對改革的監督也是必不可少的。隨著我國社會主義民主進程的不斷推進，公民對于政府預算的分配與使用情況越來越關心，維護自身知情權的意識也越來越強。因此，部門預算績效管理改革既然是為了改善社會公共利益，就要通過制定聽證制度等方式，建立必要的民意上達渠道，吸納社會公眾參與到改革進程中來，構建起政府與公眾之間的良性互動關系，這樣既體現了改革的透明開放、集思廣益，又發揮了公眾的社會監督力量。

（二）創建部門預算分析員制度

在公共部門外部，如財政部門、審計和立法機構，應建立規范的部門預算分析員制度。當發達市場經濟國家的政府預算從控制定位時代轉向績效管理時代后，預算從業人員也從單純的會計背景變成了具有公共管理專業知識的人員。當然，預算管理人員的重要性在于其在預算改革中的作用，而不是他們的人數。在發達國家，預算機構從業人員大多是從事分析和預測的專業研究人員，但在我國，專職預算人員不僅數量少，而且大都集中于權力崗位上。從掌握權力到分析研究，這將是今后我們預算人員在部門預算支出績效管理改革中非常重要的角色轉變，部門預算分析員制度的建立將在一定程度上促進這種轉變。一方面，要挑選對部門預算業務熟悉且有預算管理工作背景的人員，并培養他們報告部門預算分配決策時所需要的各種技術和分析方法。另一方面，要派遣這些預算分析員與部門預算項目負責人相處，以培養對把握項目與政策的專有技能。例如，被分配到公共安全部門的預算分析員必須了解該部門關于防止犯罪的各種行動計劃；被分配到環境監察部門的分析員也必須清楚該部門為加強環境監管所制定的各種項目及操作過程。由于這些互動增加了預算分析員對部門項目績效目標和預算約束的了解，也加強了公共部門與外部組織的溝通，間接提高了部門項目管理、資源配置等能力。

三、技術手段要點

技術支持是政府部門預算支出績效管理改革依據改革制度體系設計要求，具體落實管理操作的必要手段。對其要點的把握，是科學、合理運用技術手段取得客觀、真實績效情況的關鍵。

（一）技術手段應用的個性差異

與制度體系設計所表現出的共性特征不同，政府部門預算支出績效管理的技術手段運用則更多注重不同公共部門預算單位之間、項目之間的個性差異。這種個性差異主要來自于各公共部門的不同職責和支出項目的特定使命，這直接決定了不同部門之間、項目之間在預算支出產出和結果上的差異（如表1），也客觀決定了各自不同的預算支出績效管理技術手段選擇。

因此，在部門預算支出績效管理的指標設計中，在如績效目標完成情況、預算執行情況、經濟和社會效益等通用一級指標下，必須認真研究不同部門或項目的個性指標，這里關鍵是要區分部門預算的個性績效指標和政府預算的社會綜合績效指標。政府預算的社會綜合績效指標不是與某一項部門預算支出直接相關的衡量指標，但卻與這種支出總的政策效果有關，例如對教育支出，它的社會綜合績效指標可能就是識字率、兒童在學率；對于健康支出，可能是壽命預期、嬰兒死亡率、疫病發生率以及醫務人員與人口總量的比例等；對于警察服務，可能用犯罪率衡量；而對于稅務服務，則可以用稅收總規模衡量，也可以用稅收占GDP的比例來衡量。總之，社會綜合績效指標在部門預算支出的生產函數中不能直接體現出來，但卻是部門預算支出長期產出結果積累的效果。

（二）明確績效評定內容

績效評定是政府部門預算支出績效管理技術手段的核心，其內容可以分為產出評定、效率評定、結果評定和生產率評定。通過以下幾個例子，可以更為直觀的認識以上這幾種績效評定（如表2）。

1.產出評定。產出的概念可以概括為：公共部門向社會提供的產品和服務。產出評定就是評定公共部門項目為社會真實提供了多少產品與服務。四種評定類型中最容易收集和分析，也是需要首先確定下來的就是產出評定或者叫做工作量評定。這是因為，一是產出評定反映了可操作的部門責任，并且以計劃工作量的形式為年度預算申請提供基礎。二是產出評定被用來創建更高級別的效率評定和結果評定，也被用來作為流程分析的標桿。三是它們還被用來把更高的次序評定置于背景中，以使項目管理者從制定每日管理決策的立場出發，追蹤活動和流程的績效。然而，特定的績效評定中可能會有一些錯誤動機，而且沒有其他評定比產出評定更可能也更容易帶有錯誤動機。比如，清潔工人知道其產出評定的內容就是測量垃圾重量，他們就可能通過向垃圾上倒水等方法增加垃圾重量。在產出評定過程中，應時刻注意這種錯誤的評定動機給績效評定帶來的負面影響，加強對產出內容核查。此外，由于不同政府部門的公共服務內容不同，也會造成部門管理者對產出評定的不同理解。比如，基礎教育部門將學齡前兒童的入學率作為其產出評定的內容，他們就會努力提高入學率，以此作為產出不斷改進的證明。而公安部門若是以偵破案件的數量作為其產出評定內容，那么如果遇到一些難度很大而且很耗時的案件，導致破案數量有所下降，是否就能說明部門產出不佳呢？總之，產出和工作量評定與部門及其管理者直接密切相關，它證明了部門公共服務的存在和狀況。同時，有效的部門預算績效評定也必須了解什么是合理的產出標準以及如何使用產出信息。

2.效率評定。效率評定并不是把項目的績效和最理想的績效做比較，而是用產出評定去除以投入成本。效率評定通常以單位量、單位成本、單位時間等形式出現，說明每一單位的投入所得到的產出量。對部門預算項目進行效率評價，一是可以鼓勵和鞭策部門以最小的投入換取最大的產出，這既節約了有限的預算資金，也為社會提供了更多的公共服務。二是可以預期未來的產出情況和投入成本，支持部門的預算要求。由于效率評定是由產出評定與投入成本相比間接得來，所以，部門項目投入與產出的調整時刻影響著效率評定，部門應不時地對其進行檢測。然而，效率評定和所有績效評定一樣，同樣需要客觀對待。比如，時常出現的外部因素沖擊（如油價上升）所導致的效率下降，就不能說明這與部門管理者的管理技巧以及工作人員的產出水平有直接關系。此外，部門管理者對信息的需求同樣影響著效率評定，同樣的效率評定指標可能因為投入與產出信息的選取方法和范圍不同，而得到詳細或是大概的結果，這很大程度上取決于部門對何種效率評價信息的需要。這有利于部門靈活運用績效評定內容，但更要注意效率評定不能流于形式，要保證評定結果對判斷部門績效具有直接意義。

3.結果評定。部門預算項目支出的結果是指產出所提供的產品和服務的消費對社會的影響。結果評定或稱效果評定是績效評定的核心，它記錄了為實現產出目標所提供的產品與服務的程度，即要求公共部門在回答了“我們提供了多少產品和服務”之后，還要回答“我們將這些產品和服務完成到了何種程度”這類問題。概念的描述是比較容易理解的，但對于處理任務較為模糊或多樣化的服務，以及那些依賴于公共部門，即產品和服務的供給者與公民之間合約的服務來說，由于對結果的影響因素較多，提供者與公民對產品與服務的供給程度的不同認識與標準，都可能使得結果評價變得異常艱難。所以，我們說結果評定最能反應部門預算項目的實際效果，是項目執行結果與目的之間擬合程度的最佳體現，對于整個績效評定最有價值，但往往設定和收集好結果信息，選擇好評定方法與指標也是難度最大的。舉個例子：民政部門扶貧幫困部門預算項目的理想結果就是社會困難群體的日常生活和各項權益得到有效保障，就是通過相關部門預算項目的實施促使困難群體和社會有關部門的行為改善。但問題在于民政部門不能就這樣進行結果評定，除非標準十分寬松。那么，對于受到民政部門有關項目幫助的困難群體，進行第二次調查和匯報其擺脫貧困的情況（如貧困家庭的脫貧數量）則是比較明智的選擇。再比如，在冬季供暖的問題上，供暖部門與取暖居民之間是存在的服務合約，但由于供暖部門處于自然壟斷的優勢地位，合約常常缺乏嚴格的約束條款，供暖部門與居民間對供暖的實際效果常常無法取得一直意見，結果評定就變得難度很大。因此，結果評定的困難就在于什么是重要的和我們能夠計算的之間的關系和矛盾。通常結果評定被表達成一個變化的百分比，這樣對于部門管理者和公務人員者都是有用的。另外，公共部門還應注意區分績效評價中的結果評價和產出評價，進一步明確各自的內涵和相互關系。比如，公共衛生防疫部門的項目實施引起傳染性疾病發生率的下降就是結果評定，而為此所做的疾病救治、預防宣傳則屬于直接服務的產出評定。再比如，環衛部門將街道清掃“干凈”屬于結果評定，而其清掃街道的里程則是產出評定。

4.生產率評定。生產率評定是效率和結果的比率，是更高級別的績效評定。對部門管理者來說，生產率評定的信息最為真實的反映了部門預算項目執行結果的實際單位成本。比如，一個城市環衛部門的預算項目中制定了一個分類回收垃圾的計劃，部門要求500個較大的垃圾回收站逐步參與到計劃中來（產出評定），每個站點的計劃投入是10萬元（效率評定），計劃目標是要不斷增加用于分類回收垃圾的站點的百分比（結果評價）。那么，生產率評定就是單位計劃投入成本除以參與計劃站點的百分比。例如，如果參與站點的百分比達到50%，那么每個參與計劃站點的生產率評定就是50萬。雖然生產效率評定的作用和意義選而易見，但它必須首先解決關于產出評定和結果評定的所有問題，然后還要選擇一個合適的效率評定，相除得出一個數字，該數字就表示每單位成本可以達到的結果。可見，生產率評定所要求的基礎條件較為苛刻，對于初期開展部門預算績效評定的公共部門來說是較為困難。

對于進行部門預算績效評定的公共部門來說，面對豐富的績效評定內容，很自然會產生這樣的疑問：哪種績效評定更有用？是否存在一種評定優于另一種評定？部門應該選用哪種評定，以及評定組合呢？選擇哪種評定？問題的核心在于這些績效評定的結論都要說明什么，想要起到什么作用。比如部門可能會用產出和效率來進行績效評定，它們比結果和生產率評定更加準確可靠。產出和效率評定所需要的成本比結果和生產力評定也要少，且很容易的被用來計算績效評定，并加入到部門的預算總結中。而且作為績效目標的產出評定暗示了如果要達到更高的目標提供服務，就可能需要更多的資源。還是站在部門角度，可能在未來部門預算績效評定中會經常發現，被匯報的評定都有產出評定（如簽發的交通違章罰單的數量）和效率評定（每簽發一張的費用），結果評定（目標區域較少的交通事故率）則越來越少。因為，結果評定的改善是最為困難的，也最容易引起指責。預算周期要求公共部門每年都要匯報績效評定結果，為了得到好的評價，部門處處維護自身利益，報喜不報憂的情況是很可能出現的。雖然公共部門可以通過自由選擇部門預算文件中的績效評定內容（如產出評定比結果評定要多），來塑造自身良好形象，并讓部門內部人員放心，公眾將對自己的工作滿意，但部門所感受到的要向公眾提供績效信息的可以理解的壓力也會通過績效評定較好地反映在他們的項目上。同時，財政部門、監督部門，以及公眾也能通過細心的分析部門績效評定，從其有意或是無意隱去的評定中發現實事和結果，并有要求部門進一步說明的權力。

此外，不同公共部門對績效評定種類的選擇一定存在差異。當目標沒有取得一致認同，技術也還不確定的時候，政策和行為的評定是很難的。例如，一天結束之際，清潔工作非常清楚自己今天完成了什么工作，而公共政策的制定者也很想有這樣的確定性，知道自己這一天有什么成果。對于不同類型的公共部門，我們能從其不同的職責和工作內容中總結出不同類型績效評定的效用。如果我們把這些績效評定看作一個連續體，一端是產出，另一端是生產率，那么在產出和結果之間有因果關系的服務提供者就能夠評定這個連續體的結果和生存率間的績效。那些不知道產出于結果間因果關系的服務提供者，很可能在產出與效率的評定上原地不動，對涉足結果和生產率領域非常小心翼翼。

四、結語

從發達市場經濟國家的政府預算支出改革實踐來看，政府預算支出績效管理改革是適應市場經濟發展完善的客觀要求，而我國政府部門預算支出管理制度變革也同樣要遵循這樣一個普遍規律。在具體的改革框架設計上應充分理解政府公共部門的利益屬性和我國所處的改革階段，在此基礎上挖掘出具有創新意義的改革制度設計節點，并明確技術手段的核心內容，以此充分實現制度設計的初衷。可以預見，雖然未來以績效為核心的我國政府預算支出管理制度改革還將面臨更多的困難與挑戰，但以政府公共部門預算支出為載體的績效管理改革必將成為今后我國政府預算支出管理制度變革的現實突破口。

〔1〕威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制與公共經濟學[M].北京：中國青年出版社，2004.

〔2〕詹·布坎南.自由、市場與國家[M].北京：三聯出版社，1989.

〔3〕約翰·L·米克塞爾.公共財政管理：分析與應用[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

〔4〕珍妮特·M.凱麗，威廉姆·C.瑞文巴克.地方政府績效預算[M].上海：上海財經大學出版社，2007.

〔5〕羅伊.T.梅耶斯.公共預算經典——面向績效的新發展[M].上海：上海財經大學出版社，2005.