校舍之外的修建

信力建

為何先倒下的總是學校?為何地方政府對基礎教育不熱心?為何中央財政應該對基礎教育增量投入承擔主要責任?如何提高中央財政支付效率?

除了修建加固校舍，其實我們還要很多方面需要“修建”。

為何先倒下的總是學校?

四川汶川地震最讓人觸目驚心的是，一座又一座教學樓整體倒塌。查閱當時的報道，四川省非重災區校舍倒塌近7千間，重災區校舍倒塌約2百萬平方米。連遠離地震中心的重慶梁平也發生校舍倒塌。在眾多學校倒塌的同時，存在一些反差極大的現象。聚源中學成為一片廢墟，鄰近的樓房卻都未倒塌，頂多只是地震后成為危房。富新二小所在的富新鎮并非災情最重的地區，全鎮垮塌最厲害的就是這所學校。北川縣建筑物垮塌情況慘烈一些，不少政府辦公樓宇也嚴重損壞，但是北川中學的廢墟旁邊也有一座20多年“樓齡”的房子屹立不倒，還有三棟建筑幸免于難。

校舍在地震中倒塌的原因何在，是一個極其專業極其嚴肅的問題，值得深層次反思和改進。兩年多以來陸續有些技術上的補救，比如“校舍安全工程”在全國展開，但是關于制度安排上的反思嚴重缺乏，更多的是相互之間推諉。比如將校舍垮塌的原因歸納為：校舍空間跨度大，比民居和辦公樓宇抗震難度大；地震級別超過了預計強度，學校校舍抗震難以抵御；學生疏散時集中在樓梯和走廊，相對整棟建筑來說這些地方是最薄弱的環節；相當多的校舍樓齡較長，建設安全標準低，加上陳舊老化等等。

上述歸納有搪塞公眾之嫌，沒有一條站得住腳。汶川地震重災區屬于地震高發地帶，7.8級并未超過預計強度，我國制定的建筑工程抗震標準足以應對汶川地震，只是沒有被執行。

我國建筑工程抗震設防分類標準(GB50223-2004)中，將建筑根據其使用功能的重要性分為甲類乙類丙類和丁類四個抗震設防類別。甲類建筑應屬于重大建筑工程和地震時可能發生嚴重次生災害的建筑，譬如核電站、生化實驗室、重要化工廠、通信中心等建筑。乙類建筑屬于地震時使用功能不能中斷或者需要盡陜恢復的建筑，譬如人數較多的幼兒園、小學低層教學樓。丙類建筑屬于除甲乙丁以外的建筑，丁類建筑屬于次要建筑。

我國建筑抗震設計規范(GB50011-2001)要求如下：

1.0.1按本規范進行抗震設計的建筑，其抗震設防的目標是：當遭受低于本地區抗震設防烈度的多遇地震影響時，一般不受損失或者不需要修理可繼續使用，當遭受相當于本地區抗震設防烈度的地震影響時，可能損壞，經一般修理或者不需要修理仍然可以繼續使用，當遭受高于本地區抗震設防烈度預汁的罕遇地震影響時，不至于倒塌或者發生危及生命的嚴重破壞。

1.0.2抗震設防烈度為6度以上地區的建筑，必須進行抗震設計。

3.1.3各抗震設防類別的建筑設防標準，應符合下列要求：

乙類建筑，地震作用(設計值)應該符合本地區設防烈度的要求抗震措施，當抗震設防烈度為6～8度時，應該按照本地區設防高一度的要求。

概括起來，國家標準對建筑物的抗震要求是“小震不壞，中震可修，大震不倒”。即使面臨超過了預計強度的地震，建筑物也不應該垮塌。通過航拍圖像也可以看見，即使是四川汶川震中附近，也有很多相對正規的房子，依舊挺立，少數房子甚至還完好無損。日本阪神地震的時候，處于震中的很多高層建筑，連玻璃幕墻都沒壞一塊玻璃。建筑物在地震中垮塌了，必然是違反了建筑規范，沒有什么理由好講。個別專家出來辯護，只會讓專家的名聲更臭。

汶川地震與唐山地震震級相當，與唐山市幾乎被夷平不同，汶川地震帶上尚有為數不少的建筑物幸存，這說明建筑的安全性還是大幅度進步了。據地震后的統計表明，倒塌樓房90％都是1995年之前建的，其中上世紀80年代的占了一半。而我國的建設監理制度1988年開始試行，1993年后逐步推開，到1997年《建筑法》以法律制度形式明確我國實行建設工程監理制度后，才在全國范圍內推行。尤其是1995年之后建筑監理制度設立之后，所建的校舍安全性大幅度提升。由此看來，倒塌的大部分校舍并沒有實行工程監理，在全面推行工程監理后，其倒塌學校的數量明顯減少。因此工程建設監理在曰前的建沒體系中發揮了重要作用，也說明原建設部在《建設工程監理范圍和規模標準規定》(86號部令)將學校、影劇院、體育場館項目定為強制監理的范圍是非常有必要，而且其強制監理的范圍和力度應進一步加大。

進步歸進步，地震中，校舍倒塌得最慘烈，這個現象是不容否認的。現象背后的根源是本該對基礎教育負責的地方政府，卻不重視教育。通過分析，我們認為地方政府不重視教育的動機是很明顯的。

為何地方政府不重視教育?

教育行業不是財政上今年投入一百萬一千萬，明年就可以收到立竿見影的政績。十年樹木，百年樹人，一個學生成材，需要經過義務教育階段，再走過高中階段，最好完成大學本科學業，需要十六年的功夫。相對于行政長官的任期，這是一個漫長而遙遠的時間。現在政府首長多半是異地交流，一屆只有5年時間，要在這5年時間里面有政績給上級看，只有搞見效快的政績工程，能“下蛋”的項目，所以不少地方首長上任的主要工作都是搞城建，擴展城市面積，建高樓大廈。而教育投入大，見效慢。即使教育投入有效果，也要在自己走后才能見效，到時候政績就是別人的了。這樣自己栽樹，別人摘果子的事情，對于那些官員來講，是絕對不會去做的。

基礎教育對于兒童與父母來說，無疑非常重要，但是對于農村地區的地方政府來說，正好相反。基礎教育越好，離開家鄉的人口便越多，地方經濟便越難發展。在急劇城市化的當下，農村地區的教育投資實際是為城市和經濟發達地區培養成才，假如全體中學畢業生全部考取大學，那么本地區別說辦工廠，開商店，連耕田都沒人了。用經濟學術語來說，這叫外部性。因此，不要說地方氏官任期有限，不會重視產出周期長的教育事業，即使讓地方長官長期負責，同樣缺乏動機去重視教育。除非改變長官負責制，或者地方長官不是向上負責，而是向當地居民負責。

再者，無論哪里的基層政府，都數教育部門攤子最大，人員最多，老師的工資已經占去了地方財政預算絕大部分。對于那些農業為主的縣份，在農業稅減免之后，財源大減，只有靠上面轉移支付。上面把算盤打得極精，勉強夠各部門正常運轉，叫做吃飯財政。一般不會下撥城市建設資金。地方政府只有打教育的主意，抽取教育資金去搞城市建設。各地只有抽取教育資金或多或少之別，不抽取教育資金已經是最”重視”教育的了，不可能在此基礎上更“重視”教育。而以往在撥付教育資金這一塊里