從普九看政府CFO話語權

馮一凡

上世紀九十年代以來，中國開始全面普及九年制義務教育。不能否認“普九”工作對改善教學環境、提高國民素質發揮了舉足輕重的作用。但在“普九”校舍改建工程中產生和累積了較大數額的債務，社會質疑聲四起。

2008年汶川地震再度將校舍安全問題推向風口浪尖。2009年4月1日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定正式啟動全國中小學校舍安全工程。然而在此輪校舍安全工程中，中央和地方是否能夠提供足夠的財力支撐?“普九”債務尚未完全化解，校舍安全工程是否又會筑起新的債務“高墻”?面對政務與財務不匹配，政府CFO是否有話要說?

“普九”債務何以疊起

分稅制改革后，增值稅的75％、關稅、消費稅、各種所得稅的60％劃歸中央收入，其余部分留給地方，對地方政府來說無疑如“釜底抽薪”。1996年新一輪的縣鄉財政體制改革，實行一級政府一級財政管理，又給基層政府造成了新的壓力。縣鄉財力大幅度削減直接導致基層教育經費投入不足。

隨著“普九”工作的開展，中央制訂了從校舍到圖書在內的“普九”驗收達標標準和計劃，并逐級驗收。由于我國長期以來遵循著“農村教育農民辦”、“地方負責，分級管理”的原則，各級財政對農村義務教育投入甚久當縣、鄉政府普遍把“普九列入王作目標或任期目標、作為考核各級黨政領導政績的重要內容時，政務與財務之間的矛盾開始呈顯性。事實上，縣、鄉財政并沒有足夠的資金來承擔校舍建設任務，但無論是受政務所迫，還是受“普九”達標壓力所趨，地方財政在財力不允許的情況下，大規模舉債。“透支”建設。

當時農村校舍多為“就地取材”，很多是直接借用了廢棄的廠房、倉庫、甚至是年久失修的寺廟，多數校舍屬于危房，因此在“普九”過程中，資金消耗最大的一項工程就是農村危舊校舍重建與改造工作。中央由財政部與教育部牽頭，成立了全國農村中小學危房改造工程辦公室，專門負責農村校舍改造。據相關人士透露，中央財政根據各省貧富程度，按照發達地區中央財政：地方配套1：2，中等地區1：1，貧困地區全額由中央承擔，分為三個比例分配配套資金。

由于分稅制改革時間尚短，財力并未大量集中在中央，而且當時用于教育上的財政支出僅僅約占到GDP的2.7％～2.9％，最多一年達到3.1％，從理論上看，按照不同比例由中央和地方共同承擔校舍改造所需經費的安排基本符合中國當時的實際情況。但正是這樣一套相對“合理”的配套政策，在實踐過程中，卻一步步演變成“普九”債務的一道“硬傷”。

為了確保地方配套資金能夠及時到位，中央為農村危舊校舍改造設立了銀行專戶，由中央財政撥款40億，存入專戶；并同時出臺相應政策，要求省級設立地方專戶，將籌措的地方配套資金打入地方專戶，并將單據上報財政部。待中央核實過后，方可將中央財政資金撥付到地方。

但始料不及的是，不少地方財政本無力支撐龐大的校舍改造和建設，根本無法拿出全額配套資金，同時迫于政務所需，省級財政亦不能“拒收”中央的撥款，于是多數地方通過挪用、借款等方式，將配套資金暫時性存入地方專戶，待中央資金到位后，地方的配套資金立即被歸位和償還。自此，“普九”的債務開始愈演愈烈。

有關人士透露，多數省份為了確保省本級財力，只將中央用于危舊校舍改造的財政資金下撥，稍好的情況是省級適當、但非全額地提供一定配套資金，而農村校舍改造的重擔就落到縣、鄉級。政務與財務的不匹配再次被推向頂峰。根據上級下達的指標，縣、鄉需要完成一定數量的校舍重建和改造，同時對教室的面積(依據單個學生不得少于2平方米的原則)、設施、建筑材料、采光等等進行了明確規定。然而縣、鄉所配比的財政資金卻遠遠不夠，在財力不允許的情況下，被迫動土，引發了一系列克扣教師工資、拖欠施工款、偷工減料等現象的發生，“并最終導致了危房越改越多，債務越滾越大”。

教育經費不足凸顯

分稅制改革后，地方政府主要依靠農業稅來維持發放大規模民辦教師的工資。隨著農業稅全面取消和農村稅費改革的深入，地方教育經費來源渠道產生了變化，農村教育附加和教育集資政策被取消。由于包括農村教育附加在內的鄉統籌和農村教育集資等向農民征收的費用即行取消，導致農村義務教育經費籌資渠道變窄，來源減少，更讓“普九”帶來的債務難以清償。

盡管中央出臺了新的義務教育經費保障機制，但相關政策并不十分完善、這筆資金僅能維持原有民辦教師的工資發放，但隨著工資水平逐年上漲，缺口也日益擴大。業內人士分析稱，此類現象實屬“一次性支出解決長期剛性需求”。學校基本上只能維持日常運轉，償還農村義務教育“普九”時期的債務更加困難。

同時在當時的危舊校舍改造工程中，中央按照貧富差別所劃分的三檔配套比例形同虛設，在發達省份，省級財政在能保證自身正常運轉的前提下，仍能夠提供部分配套資金，而中等省份則直接由縣、鄉承擔全部負擔，西部落后地區盡管全部由中央承擔危舊校舍改造經費，但長期以來的財力匱乏，導致教師工資拖欠嚴重，為了防止教師資源流失，中央用于校舍改造的資金多用來填補教師工資缺口。

財政部《關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》顯示，2010年中央財政支出中教育經費約占5.3％，2011年將略有提高，約占5.5％。國務院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會政府工作報告中提出，2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比重將達到4％。這預示著財政支出中教育經費將略有提高，但教育界業內人士指出，由于中國人口基數龐大，上調浮動并不明顯，無異于杯水車薪。新增預算最多能夠填補義務教育成本(學雜費和書本費用等)，對于改善校舍、提高教師待遇，作用甚微。

政府CFO的否決權?

政府政務與財務不匹配無疑是造成“普九”債務的深層原因，有關人士告訴記者，當然，這也是中國政體格局所致。

受政務所迫，為實現“普九”驗收合格，地方政府不惜舉債，通過銀行貸款、向施工企業借債和通過鄉鎮政府、教職工來籌措資金，“拆東墻補西墻”，導致債出多門，債權債務數字相互纏繞，大量負債長期得不到及時清理。

此外，“普九”中大規模興建、改造農村校舍，盡管初衷是好的，但在實施過程中缺乏必要的宏觀調控，未根據實際需要而調整布局，存在盲目建設，脫離實際，不顧財力基礎薄弱的現實，很多地區的校舍建設甚至超過了實際需求。由于盲目建設，相當數量的農村“普九”時期的村級學校在之后的數年內就被撤并，致使地方出現大量資產閑置。也間接地形成了“普九的瘡痍。

在國際上，大到國家政策出臺，小到地方改革事宜，皆需經歷一段長期的辯論、修改和完善的過程，其中政府CFO(財政廳局長)們需仔細推敲草案，制定出縝密的報告，在財力不允許的情況下，有權提出異議，而當政策出臺后，則堅決按照規定執行。在企業中，對于首席執行官的決定，公司CFO亦保留有一票否決權，保證了CFO權力和義務的對等和完整。

然而縱觀中國歷次政策與改革方案的出臺，政府CEO們是否從財務分析的角度考慮過政務行為呢?而政府CFO們是否又具備對無財務支撐能力的政務行為的話語權呢?

好事就這樣因缺錢而難辦，一位不愿具名的業內人士感慨道：迫于政務壓力，財務難以匹配的政務工程又豈止“普九”一樁?