京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作的政府協(xié)調(diào)機制研究

■邴興國

引言

隨著世界經(jīng)濟全球化的影響，區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢進一步加強，黨的十七大也提出了實現(xiàn) “城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制和主體功能區(qū)布局基本形成”的發(fā)展目標。京津冀作為環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的核心城市，是推動環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的主導力量。當前，京津冀三地政府之間的合作存在問題是制約三地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化和實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸因素。因此，如何構(gòu)建京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作的政府協(xié)調(diào)機制，成為當前迫切需要解決的重要課題。

國外學者 Agranoff和 Robert分析了英國地方跨域合作演進的原因，指出政治、操作及財政等方面原因是影響政府間跨域合作的重要因素，可以利用可行的合作機制、協(xié)同發(fā)展組織甚至 “公司治理”，來增進其解決能力。國內(nèi)學者龔果對國內(nèi)外典型城市群發(fā)展中的政府協(xié)調(diào)機制進行了評述，汪偉全從政治層面、管理層面及制度層面上提出了構(gòu)建政府間合作機制的設想。馬斌和賴文鳳分別對長三角兩省一市地方政府間的合作機制及泛珠江三角洲區(qū)域合作制度進行了研究。周文貴通過對廣東省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略選擇研究，強調(diào)要在粵東、粵西和粵北山區(qū)同珠江三角洲之間建立起經(jīng)濟上良性互動的市場聯(lián)動機制。本文基于區(qū)域經(jīng)濟的基本理論，結(jié)合京津冀區(qū)域經(jīng)濟的特點，在前人研究的基礎(chǔ)上，分析了京津冀政府協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的必要性，論證了建立三地政府協(xié)調(diào)機制的可行性，構(gòu)建了京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作的政府協(xié)調(diào)機制。

京津冀政府協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的必要性

（一）協(xié)調(diào)機制有利于解決橫向合作的問題

首先，以行政區(qū)利益最大化為目標的合作特征決定了京津冀三地地方保護主義的發(fā)生，導致了產(chǎn)業(yè)重復建設，破壞了統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，造成了跨地區(qū)性的公共物品供給不足和公共事務治理失靈的問題。其次，由于地區(qū)差距的不斷加大導致新的矛盾沖突產(chǎn)生，各地區(qū)由于自身競爭力的差異，在整合過程中可能會產(chǎn)生更大的地區(qū)差距。再次，京津冀財政經(jīng)費分擔的爭議也是合作中不可回避的一個問題，它是京津冀政府間合作順利進行的資金保障。

要解決京津冀政府橫向合作中存在的問題，就要求建立一個協(xié)調(diào)三地地方政府間各種關(guān)系的長效機制。而目前尚未建立一個有效的協(xié)調(diào)機制。缺乏制度保障也正是橫向合作中存在的最根本問題。

（二）協(xié)調(diào)機制的建立是科學發(fā)展的內(nèi)在要求

科學發(fā)展觀的提出順應了我國第一代發(fā)展戰(zhàn)略向第二代發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的趨勢，體現(xiàn)著經(jīng)濟協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展的要求，是實現(xiàn)共同富裕的保證。京津冀政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建正是基于科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求而提出的。通過構(gòu)建跨行政區(qū)的京津冀政府間協(xié)調(diào)機制，能有效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各京津冀政府間的利益關(guān)系。按照比較優(yōu)勢的原則，形成合理的區(qū)域分工體系，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)中心城市集聚和擴散效應，有利于各地區(qū)互助合作、減少摩擦，推動區(qū)域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。這也是科學發(fā)展觀的內(nèi)涵要求。

京津冀政府協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的可行性

京津冀政府協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建是區(qū)域間協(xié)調(diào)合作發(fā)展的一種必然選擇，也是區(qū)域經(jīng)濟合作背景下協(xié)調(diào)京津冀政府間合作關(guān)系的重要制度設計。當前它的構(gòu)建具備了一定的條件，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）京津冀具有共同的利益紐帶

我們所說的利益是廣義上的利益，是一種價值導向，是一種通過某些手段的爭取能夠帶來自身發(fā)展的效應。利益是京津冀政府各自追求的最終目標，也是京津冀政府發(fā)展的內(nèi)在動力，京津冀政府在公共政策中所體現(xiàn)出的戰(zhàn)略思維均體現(xiàn)了自身利益的追逐與獲取。共同利益已經(jīng)成為目前京津冀政府合作的基石。即使在合作過程中存在許多沖突，共同的利益紐帶也成為協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的有利條件。沒有共同的利益就不存在合作的基礎(chǔ)，也就不存在協(xié)調(diào)的可能。因此，協(xié)調(diào)機制是在處理共同利益合作中產(chǎn)生的各種問題的一種制度安排，使得共同利益的紐帶能夠正常的維系，從而產(chǎn)生更大的合作空間，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益，實現(xiàn) “三贏”。

（二）區(qū)位臨近，資源互補

京津冀的地理位置十分靠近，地理位置的相鄰度也很大，地區(qū)間的經(jīng)濟交流密切，京津冀政府間合作的內(nèi)容非常廣泛，使得協(xié)調(diào)京津冀政府間合作過程中出現(xiàn)的一些問題相對容易，建立的協(xié)調(diào)機制將會具有可操作性和針對性。資源是一個地區(qū)生存發(fā)展的內(nèi)在要素，也是一個地區(qū)開放合作的必要前提。地區(qū)間互補的資源優(yōu)勢則是協(xié)調(diào)的必要手段，也是實現(xiàn)區(qū)域資源共享的一種合作模式，構(gòu)建京津冀政府間協(xié)調(diào)機制的物質(zhì)條件是三地互補的資源優(yōu)勢。

（三）經(jīng)濟關(guān)聯(lián)密切，市場聯(lián)動良好

地區(qū)間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度是指同一個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地區(qū)間在經(jīng)濟上的密切聯(lián)系程度，它主要是用來反映地區(qū)間在經(jīng)濟上的互相聯(lián)系和互相影響關(guān)系。京津冀三地在經(jīng)濟上有著密切聯(lián)系，能相互取長補短，具有共同的經(jīng)濟利益紐帶，具有合作的動力。同時，京津冀地區(qū)間的貿(mào)易依存度或投資影響度較大，這是京津冀政府間協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的另一個充分條件。統(tǒng)一開放的市場是區(qū)域經(jīng)濟合作的大背景，也是政府間協(xié)調(diào)機制構(gòu)建的重要市場條件。京津作為我國兩大直轄市，市場經(jīng)濟建設相對完善，建立了良好的市場秩序，其營造出的自由空間能夠促使每個進入市場的主體在最大程度上獲取創(chuàng)造市場收益的機會，并將所有具有交換價值的對象納入市場體系之中。統(tǒng)一市場環(huán)境氛圍的營造，能夠為企業(yè)降低跨區(qū)域經(jīng)營的成本，為企業(yè)生產(chǎn)分工與專業(yè)化水平的提高創(chuàng)造條件，為市場積聚充足的資本要素。

京津冀政府協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

京津冀政府協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建是一個涉及多個層面的綜合體系，具有復雜性、層次性和動態(tài)性等特點。必須按照系統(tǒng)論的思想來進行協(xié)調(diào)機制的框架設計，既要充分考慮框架內(nèi)部各機制之間的內(nèi)在聯(lián)系，又要充分考慮協(xié)調(diào)機制的績效問題。本文依據(jù)系統(tǒng)論的思想從制度、組織和市場三個層面設計框架，充分體現(xiàn)了系統(tǒng)論的整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性和動態(tài)平衡性等特點。通過協(xié)調(diào)機制合理配置區(qū)域資源，打造京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作的長效機制。

（一）建立多目標利益分享機制

利益分配問題是 “區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問題,也是重復建設和地方保護主義頑癥久治不愈的根源所在”。從這里可以得出一個悖論性質(zhì)的結(jié)論,即利益調(diào)節(jié)機制可能成為京津冀一體化發(fā)展的根本性動力,也可能成為京津冀一體化發(fā)展的制度性瓶頸，而其中的關(guān)鍵則是互惠互利的。新的 “利益分享機制”應該包括的涵義是：中央政府通過調(diào)整宏觀政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策的調(diào)整，實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合。一方面,盡可能地照顧地區(qū)經(jīng)濟利益，使中央政府與地方政府能按合理的比例關(guān)系共享發(fā)展帶來的利益；另一方面，盡量實現(xiàn)地區(qū)間分享不同產(chǎn)業(yè)的利益，使發(fā)展中出現(xiàn)的差別利益在不同的地區(qū)間實現(xiàn)合理分布。與傳統(tǒng)的利益協(xié)調(diào)手段相比，新的 “利益分享機制”強調(diào)在市場經(jīng)濟關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過中央政府的政策協(xié)調(diào)，建立一種新型的地區(qū)利益關(guān)系，即在平等、互利、協(xié)作的條件下形成地區(qū)間既競爭又合作的關(guān)系，并通過地區(qū)間利益的分享實現(xiàn)地區(qū)的共同富裕。

（二）建立高層峰會、運轉(zhuǎn)和反饋機制

組織是京津冀政府進行協(xié)調(diào)議事的重要框架，也是決策貫徹執(zhí)行的重要紐帶，沒有組織協(xié)調(diào)性的制度決策將無法開展落實。因此，必須按照組織設計的有關(guān)原則高度重視協(xié)調(diào)組織機構(gòu)建設，主要從以下兩方面的機制建設來構(gòu)建組織。

1.建立一個平等對話、開放的高層峰會機制

在區(qū)域經(jīng)濟合作背景下，整體區(qū)域戰(zhàn)略性規(guī)劃問題已經(jīng)引起京津冀政府的高度重視，那種各行其是的行政決策已經(jīng)不適應區(qū)域經(jīng)濟一體化的要求。區(qū)域內(nèi)京津冀政府必須加強合作與對話，共同協(xié)商解決面臨的共同問題和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的京津冀政府利益差異。

圖1京津冀政府協(xié)調(diào)機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖

京津冀政府協(xié)調(diào)機構(gòu)的最高決策機構(gòu)應該設置 “京津冀行政首長聯(lián)席委員會”，集中協(xié)調(diào)商討京津冀政府的各項跨區(qū)域行政事務和區(qū)域戰(zhàn)略總體部署。這個委員會的組成人員應該由國務委員和京津冀行政區(qū)首長組成，是區(qū)域決策的最高行政議事機構(gòu)。在這個最高行政議事機構(gòu)下，根據(jù)組織層級、職能分工的設計原則，應該設置常務議事機構(gòu)、專家咨詢機構(gòu)以及各京津冀相關(guān)業(yè)務部門。具體的京津冀政府協(xié)調(diào)機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

基于以上協(xié)調(diào)機構(gòu)的組織設計，現(xiàn)將組織機構(gòu)的職能進行簡要定位。行政首長聯(lián)席委員會的職能是制定經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃、制定統(tǒng)一的協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等；協(xié)調(diào)常務委員會的職能是負責在行政首長聯(lián)席委員會閉會期間處理日常事務，是行政首長聯(lián)席委員會的常設機構(gòu)；專家咨詢委員會的職能是為行政首長聯(lián)席委員會的決策提供咨詢與建議，主要由專家學者組成，下設各項專業(yè)咨詢機構(gòu)；京津冀各地方政府職能部門的職能是作為行政首長聯(lián)席委員會的執(zhí)行機構(gòu)，接受京津冀各地方政府行政首長的直接領(lǐng)導。

2.建立協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作運轉(zhuǎn)機制和監(jiān)督反饋機制

行政首長聯(lián)席委員會議每年召開兩次，每年上半年和下半年各召開一次。上半年的會議內(nèi)容是聽取專家委員會的決策咨詢報告，部署全年的各項總體工作并向中央政府匯報協(xié)調(diào)發(fā)展的進展情況，同時對上一年的工作進行總結(jié)；下半年的會議內(nèi)容是對規(guī)劃的實施進展情況進行監(jiān)督檢查，聽取協(xié)調(diào)常務委員會的日常工作報告。協(xié)調(diào)常務委員會受行政首長聯(lián)席委員會的委托在其閉會期間開展協(xié)調(diào)日常的行政事務，每季度召開一次；常務委員會的任期與行政首長聯(lián)席委員會任期相同。專家咨詢委員會在行政首長聯(lián)席委員會議期間，組織專門學術(shù)研究人員參與對有關(guān)規(guī)劃、京津冀政府間合作項目進行實地調(diào)研、分析論證，形成可行性研究報告提交會議。秘書處作為聯(lián)席會議委員會和協(xié)調(diào)常務委員會的常設機構(gòu)，每季度舉行一次會議，在協(xié)調(diào)常務委員會、行政首長聯(lián)席委員會會議前舉行，安排會議議程及報告的送審，材料的總結(jié)與信息的傳遞。京津冀各地方政府職能部門要負責地區(qū)間對口部門的事務對接工作，每年年底召開一次性的部門工作協(xié)作會議，商討一年來在高層峰會機制框架下地區(qū)間來落實合作和公共問題解決處理的情況并進行分析總結(jié)，提出進一步協(xié)調(diào)合作的具體建議。

（三）建立資源共享和信息傳導機制

資源、信息是市場上最活躍的細胞，資源要素的流動、信息的傳遞都要在市場的配置作用和政府的調(diào)控作用下運作。對于京津冀政府來說，由于地區(qū)資源稟賦、歷史傳統(tǒng)等因素，地區(qū)間的資源分配不均衡。同時，京津冀政府間的傳遞渠道建設是比較薄弱的環(huán)節(jié)，突出的問題主要表現(xiàn)在制度的缺失、傳遞者的主觀偏差和技術(shù)局限等。另外，信息不對稱也對政府間的協(xié)調(diào)與決策產(chǎn)生了不良影響。因此，必須協(xié)調(diào)京津冀政府間的資源，暢通信息渠道，從以下兩個方面加以推進。

1.要建立資源共享機制，充分整合地區(qū)的優(yōu)勢資源

資源優(yōu)勢是通過對資源數(shù)量和質(zhì)量的比較分析，發(fā)現(xiàn)某個儲量更豐富、開發(fā)條件更好的資源富藏，并可以通過對資源的開發(fā)，形成優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)。京津冀政府通過盤點地區(qū)資源，尋找自身資源的優(yōu)勢與劣勢，進行地區(qū)資源的動態(tài)交易與整合，共享優(yōu)勢資源。首先是建立地區(qū)資源儲備庫，將地區(qū)的優(yōu)勢資源進行分類整合，建立資源索引目錄；其次是結(jié)合自身的優(yōu)勢資源分析地區(qū)產(chǎn)業(yè)分布，合理做好產(chǎn)業(yè)鏈上下游的對接；再次是根據(jù)總體資源的分布和利用情況，進行資源的合理讓渡與合作開發(fā)；再其次是通過市場配置原則形成資源要素的雙向流動和合理的產(chǎn)業(yè)布局，升級產(chǎn)業(yè)鏈，最終打破地區(qū)資源壟斷，實現(xiàn)資源的共享。

2.建立便捷、暢通的信息傳導機制，確保信息對稱

所謂信息傳導機制，即是對信息傳遞路徑的制度安排，包括信息傳遞過程的路徑設計和中間介質(zhì)。作為管理京津冀事務和發(fā)展京津冀經(jīng)濟的京津冀政府組織，必須具備對市場信息的快速反應能力，建立一個便捷、暢通的信息傳導機制對于協(xié)調(diào)京津冀政府間關(guān)系具有重要意義。信息傳導機制必須明確以下基本內(nèi)容：信息傳遞的縱橫向路徑，路徑上各傳導中介的責任、權(quán)利，對信息傳導機制本身尚存缺陷的反映及糾正制度等等。不僅應該保證獲取信息的數(shù)量是充足的，還應保證信息的獲取、傳遞以及信息的本身是有質(zhì)量的，要滿足信息的決策支持需要。

結(jié)論

京津冀政府間合作是促進經(jīng)濟發(fā)展的新增長極，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然選擇。本文基于經(jīng)濟的基本理論，結(jié)合京津冀經(jīng)濟的特點，從政府協(xié)調(diào)機制有利于解決橫向合作問題及可持續(xù)發(fā)展兩個方面闡述了建立京津冀政府協(xié)調(diào)機制的必要性，然后從京津冀三地利益紐帶、資源互補、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)和市場聯(lián)動等方面分析建立三地政府協(xié)調(diào)機制的可行性。在此基礎(chǔ)上，從建立多目標利益分享機制、高層分會、運轉(zhuǎn)機制以及資源和信息傳導機制方面構(gòu)建了京津冀經(jīng)濟合作的政府協(xié)調(diào)機制。京津冀政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，無疑將會對京津冀政府合作機制的建立具有重要的指導和借鑒意義。

參考資料

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