我國導游職業資格證書制度研究

□文/趙本謙 薛 博

引言

據統計，截至2010年底，全國考取導游資格證人數為78.6萬人，持IC卡導游總數為60萬人，其中，本科學歷以上占26.4%。2002年8月底，我國僅有19.7萬人獲得導游人員資格證書，8年間獲得導游資格證書的人數增加了3倍。與此同時，國家旅游局公布的《2010年全國旅游投訴情況通報》顯示，2010年全國各級旅游質監執法機構接到投訴9，942件，其中投訴導游未盡職責問題1，139件，占受理投訴總數的12.99%，比2009年增加355件，同比上升45.28%。一方面是導游人數的急劇擴大；一方面是導游服務質量的下降。這表明目前我國導游隊伍還不能適應旅游業快速發展的形勢需要，已經成為制約旅游業健康發展的瓶頸。

我國導游職業資格證書制度從1989年實行以來，為行業選拔了上萬名導游人員，從導游管理實踐上來看，在全行業推行導游人員職業資格證書制度是非常必要的，它對提高導游隊伍素質、保證導游工作的質量、促進旅游業的發展起到了重要作用，但是在旅游業迅猛發展的今天，導游工作的范圍、內容都發生了巨大的變化，現行的導游職業資格證書制度存在的弊端也日益明顯，亟待進行改革。

一、我國導游職業資格證書制度概述

我國的導游職業資格證書制度是從20世紀八十年代制定有關法規制度開始，并逐步形成管理體系。（表1）可以看出，經過20多年的發展，導游職業資格證書制度逐步走向完善，形成了導游人員的準入（資格認證）、證件申領及頒發、等級考核管理、IC卡計分管理、年審考核、退出機制等一整套管理體制，構成了有中國特色的導游員職業資格證書制度。但是隨著旅游業的不斷發展，現行導游職業資格證書制度面臨新的挑戰，有待進行改革。

二、現行導游職業資格證書制度存在的問題

（一）準入制度不完善。依照我國導游法規規定，導游員實行嚴格的就業準入制度，從事導游職業必須取得導游證。與其他職業資格不同，負責導游職業資格認證及考核的部門是國家旅游局及下轄各級旅游行政部門。

導游職業資格準入制度不完善主要體現在導游資格考試的組織模式、準入條件、準入方式三個方面。從組織模式上來看，依據《導游人員管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）第六條規定，國務院旅游行政管理部門負責制定全國導游人員資格考試的政策、標準和對各地考試工作的監督管理。省級旅游行政管理部門負責組織、實施本行政區域內導游人員資格考試工作。從實踐上來看。組織導游職業資格認證的組織是旅游行政部門，缺乏旅游行業企業的參與。在市場經濟條件下，作為持證勞動者的接納一方，企業將在職業資格證書制度中扮演越來越重要的角色。

從準入的方式來看，《導游人員管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，國家實行全國統一的導游人員資格考試制度。要想成為一名導游員，必須參加導游人員資格考試，考試通過后方可獲得導游職業資格證書，但條例并未規定考試的方式。從實踐上來看，目前由各省旅游行政部門負責本地區導游人員資格考試的組織，各地考試時間、內容均有所不同，但方式均為筆試和面試兩種形式。首先通過紙筆測試的方式選拔出一定數量的考生，然后參加面試，筆試主要以標準化試題為主，面試由各地旅游行政部門聘請當地旅游院校教師、旅行社工作人員進行考核，面試合格后方可發放導游職業資格證書。從實施效果來看，這種重書面表達、輕業務操作能力的考試方式在選拔合格導游員方面存在一定的缺陷，導游員需要具備良好的服務意識、過硬的語言表達能力、熟練的業務能力，而這些是筆試所測驗不出來的，先筆試后面試的認證方法使得那些真正具備導游服務能力和素質的考生過早地被淘汰，更多選拔上來的則是應試教育制度下的高分低能的考生。

從準入條件上來看，我國導游職業資格包括從業資格和執業資格，即導游資格證書和導游證，對這兩種資格，《條例》規定了不同的準入條件。對于導游從業資格，即按照規定，需滿足四個條件：中華人民共和國公民；具有高級中學、中等專業學校或者以上學歷；身體健康；具有適應導游需要的基本知識和語言表達能力。四項條件中備受詬病的是第二項，相當多的學者認為導游考試準入門檻太低，應該提高導游人員資格考試的學歷要求。從導游員的工作性質及要求來看，提高學歷要求未必可取，學歷高并不意味著素質高、工作能力強。導游職業更多地需要溝通交流、應急應變、管理、組織等心智技能，一味地提高學歷要求反而容易陷入學歷怪圈，而忽略了實際能力的考察。以上四項條件，后兩項真正涉及導游員素質的基本要求反而在實踐中被忽視，考生在報名時只需提交醫院出具的健康證明即可，至于基本知識和語言表達能力在報名時則無從考察，實際上導游工作對身體素質、語言表達能力有較高的要求，這兩項條件需要進行特別的強調和考察。對于導游執業資格，即導游證的獲取，本來應該注重實際操作，但是由于認證方式過于簡單及表面化，導游證這道門檻并未發揮市場調節的作用。

（二）證件管理缺乏操作性及配套措施。《條例》規定，導游證（IC卡）的有效期為3年，本意應為自然淘汰非從業人員或者從業量過低者，卻沒有配套的執行規定，這條規定實際上并沒有得到執行。《辦法》第八條第二款規定：“獲得導游資格證三年未從業的，資格證自動失效”。這條規定超出了《條例》規定的范圍，缺乏法律依據，使得執行起來難度較大，很難發揮調節作用。

關于導游證的發放，《導游IC卡發放管理辦法（試行）》規定：“各省級旅游局應當于每年的3月底和9月底前，根據本地區導游考試合格人數的情況及其他因素，以書面形式向國家旅游局提出申請并說明所需導游IC卡初、中、高、特級的數量和理由。”意味著每年申領及發放導游IC卡只有兩次，時間集中在3月份和9月份，由于各地導游資格考試的時間有所不同，使得考生們獲得導游證件的等待時間過長，一定程度地影響了各地導游服務工作的開展。

表1 我國導游職業資格證書制度沿革

關于導游證計分及年審，《辦法》第三章規定導游證被扣10分后由最后扣分的旅游執法單位暫時保留導游證，年審時不予通過，但缺乏配套執行手段，使得對導游員缺乏實際的約束力。

（三）等級考核制度不健全。現行的導游等級考核制度，把導游員分為初級、中級、高級、特級四個級別，但不具備專業技術職稱資格性質，也缺乏配套的激勵體制，既沒有和導游的榮譽聯系，也沒有和導游的收入掛鉤，導游沒有一條可以長期從業的職業提升通道，導致不少人把導游職業當成近期謀生手段，短暫過渡。

從導游等級考核方式來看，依照最新規定，中級和高級導游考核采取統一筆試方式，以標準化試題為主，只要筆試合格，即可晉升級別。筆試的方式無法測量出一名導游員的真實工作能力，選拔的方式、考試內容均需改革。

（四）退出機制不完善。《條例》的第十九條、第二十條、第二十二條、第二十三條、第二十四條規定了吊銷導游證的幾種違規情況，而對那些長期不從業、從業過程中違反職業道德和操作規則的導游員，缺乏法律手段，無法可依，缺乏合理可操作的退出制度。因此，多年以來，導游人數只增不減，隊伍日益臃腫，而實際從業人員卻并不多。

（五）導游職業分類不合理。《條例》中提到兩種導游員：一種是參加國家導游考試獲取導游證書的人員；另一種是具有特定語種語言能力的人員，雖未取得導游人員資格證書，由旅行社向旅游行政部門申請領取臨時導游證的臨時導游員。實踐中，旅行社招聘導游人員往往看重的是從業經歷，而目前導游職業資格制度是先頒發導游證，然后在實踐中獲取經驗，這違背了選拔導游人才的初衷。

多數旅游城市的旅游業往往具有季節性的特點，這使得導游職業收入具有不穩定性，給導游從業也帶來了困難。

三、改進導游職業資格證書制度的建議

（一）修訂《導游人員管理條例》，從根本上完善導游職業資格證書制度。目前《旅游法》正在制定過程中，為適應新時期旅游業的發展，《條例》也要做相應的修訂，從立法上完善導游職業資格證書制度。修訂應當從導游準入制度、過程管理制度、薪金待遇制度、等級考核制度、退出機制幾個方面進行完善，借《職業分類大典》修訂工作的機遇，明確導游的職業定位，爭取使導游等級以專業技術職稱資格性質進入新版《職業分類大典》。

（二）改革導游資格考試制度。通過考試選拔人才符合公平公正的原則，但目前的導游資格考試制度急需改革，從組織模式上，應成立導游人員資格考試評定委員會，成員主要由旅游行業協會、旅游企業人員、優秀導游員三部分組成，建立評委資源庫來實施導游考試的組織、管理、考核，考試方式側重現場考試，考場設在導游工作現場，如景區、飯店、旅游汽車，注重對導游工作能力的考察，加長導游考試的時間段；靈活設定導游考試的時間，不統一考試時間，隨考隨測，導游證的申領與頒發也要進行改革，本著以人為本的原則，考評合格即可申請，在規定的期限內進行發放。

考試內容方面，除導游基礎知識、工作能力外，增加對導游心理素質、身體素質等方面的測試考核，以保證選拔的針對性。導游等級考核制度也要從導游實際能力的考核出發來進行有針對的考核。

（三）改革導游分類制度。目前，按照國家行政法規，我國導游人員分為導游、臨時導游、景區（點）導游。其中，按照《條例》規定，導游是指參加并通過全國統一的導游資格考試、辦理注冊登記并領取導游證的人員，臨時導游是指具有特定語種語言能力、不進行資格考試而由旅行社向旅游行政部門申請領取臨時導游證的人員，景區（點）導游是指由各省級人民政府制定規定并實施管理、在景區（點）提供導游講解服務的人員；此外，我國實行導游等級劃分制度，存在著初級導游、中級導游、高級導游和特級導游的類型劃分。

從當前我國旅游業發展狀況和導游服務情況來看，有必要增加兼職導游、實習導游。兼職導游指那些具備外語或特定的知識、技能，經過一定的培訓和考核上崗的導游人員。一方面這些導游所具備的外語或特定的知識、技能等是我國旅游接待服務和提高導游服務水平所必需的，有些專業知識和技能是專職導游短期甚至永遠也不可能具備的，這對深度觀光、度假休閑、康體健身和各種專項旅游的導游接待服務非常必要；另一方面這些人有自己的職業，且很多不能或不愿意離開、放棄自己的職業身份，只是利用業余時間從事導游服務，既可增加收入，又可以豐富閱歷、學習知識和擴大交流交往，對其職業工作水平的提高和生活內容的豐富有利。此外，兼職導游的管理和勞動社會保障等主要由其所在單位負責，不存在企業管理缺位問題。

實習導游證是為了適應高等院校旅游及相關專業教學和培養導游后備人才的需要，由旅游行政管理部門考核發證，以高等院校旅游及相關專業在校學生為對象，可以按照教學計劃進入旅行社和景區景點觀摩、學習和協助導游從事服務，不得獨立承擔導游服務，由所在學校負責監督管理和權益保障，畢業離校實習導游證自動失效。

從工作范圍來看，可將導游劃分為國家導游、地區導游、景區（點）導游。國家導游可以在全國范圍內從事全陪和地陪導游服務；地區導游可以在市級行政區范圍內從事地陪導游服務；景點導游只能在本景區點內從事導游講解等服務。地區導游可以通過考試和注冊持有一個以上地區導游證并在一個以上市級行政區內從事導游服務，聯系密切的行政區可以組織跨區域的導游考試和頒證，并實行地區導游在本區域內從事導游服務制度。國家導游從地區導游中產生，由國家旅游局負責資格、注冊等管理，地區導游由省級旅游局負責資格、注冊等管理，景點導游以景區點自身管理為主，這樣分類有助于導游專業能力和素質的提高。

這樣，我國導游的分類，主要就是按照工作內容的性質和特征劃分為國家導游、地區導游、景區（點）導游，按照就業形態劃分為旅行社和導游公司導游、兼職導游、臨時導游、實習導游，按照職業技能劃分為初級、中級、高級、特級導游。

（四）完善退出機制。在導游法規中應明確導游員退出行業的條件，并配套相應的執法手段。除法規中規定的幾種吊銷導游證的條件外，對那些違背了《辦法》中27中違規情況的導游員也要補充相應處罰辦法，除不予通過年審、暫緩通過年審、全行業通報、警告批評四種處罰外，可增加暫扣導游證、在限定時間內禁止從業等處罰細則。對于長期不從業的導游人員，如確屬不愿從事導游行業，可注銷其導游證件，如不能長期從事導游工作，可轉為兼職導游員。

四、結束語

導游人員是旅游文化的傳播者和旅游形象的代言人，其對于旅游業發展的重要作用是不言而喻的。但是，目前國內現行導游職業資格證書制度還存在許多問題，從而使導游職業充滿了困惑。本文從現行導游職業資格證書制度分析出發，從準入制度、考試制度、職業分類制度、退出機制四個方面提出了改革建議，希望能對導游職業資格證書制度的良性運行和發展起到一定的參考作用。

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