從政策扶持到政府補貼——農村養老保險制度中政府責任的轉變

樊毅 張寧

據第六次人口普查的數據顯示，我國農村人口為6.74億，其中60歲以上的老齡人口占18.3%。我國農村人口老齡化形勢嚴峻，目前，在以人為本、科學發展、關注民生、構建和諧的政治價值觀主導下，建立和完善農村養老社會保險制度不僅完全必要，而且十分緊迫，尤其是政府的社會責任關系到農村養老保險制度改革的成敗。

一、老農保中的政府責任：政策扶持

1992年，我國民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，規定：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。政府的責任僅僅在于“政策扶持”，沒有財政支持的硬性規定。不少地方進一步將“個人交納為主”改為“由個人全部交納”，“集體補助為輔”實質上是形同虛設。農民養老問題得不到政府的財政支持，又得不到集體、社會各方面的補助，依賴于自身和家庭。這種養老方式淡化了國家和集體的社會責任，不具有“社會”的性質，不是嚴格意義上的社會保障。從這一時期的實踐來看，農村養老保險試點工作取得了一些成績，但效果始終不太理想。早期農保在制度設計、管理體制、資金籌集、保障水平等方面都存在諸多問題，以至于大部分試點地區出現參保人數少、保障水平低、基金運行難度大等困難。l999年7月，國務院發布文件宣布，目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。此后一些地區繼續進行了探索性工作，但一直沒有實現大的突破。

二、新農保中的政府責任：財政補貼

2003年以后，各地先后開展新型農村養老保險試點，許多地方通過加大政府引導和支持力度，擴大覆蓋范圍，努力探索新的農村養老保險模式，取得了一定的突破和進展。新型的農村養老保險制度是在對原《縣級農村社會養老保險基本方案》進行深刻反思后，仿照城鎮養老保險制度的框架，在我國部分經濟發達農村推行的一種新型的養老制度。其主要特點是建立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔保險費的籌資機制。其中以“東莞模式”、“蘇州模式”、上海和北京的“郊區模式”最為典型，這些地區養老保險參保率高，基金積累總額持續增長，保障水平較高。但是，試點較好的大多為沿海經濟發達地區的農村，非農化程度高，地方財力雄厚。而中西部地區地方政府財力有限，無力對參保農民實行相應的補貼和補助，因此實施的效果欠佳。2009年中央一號文件指出：“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度”。強調個人繳費、集體補助、政府補貼，明確了政府直接分擔農民養老保險的責任，這是一個重大的突破，也是符合國際通行規則的做法，是公共財政普惠全民的具體體現。正是由于加入了財政補貼的成份，農民養老保險才具有了社會保險的福利性質。

三、新型農村養老保險制度設計的政策建議

新型農村養老保險制度的各級政府財政分擔比例與分擔方式、監管與經辦方式以及繳費與待遇標準等方面，應當根據政府財政收支情況進行科學計算和合理安排，通過相應的法律程序做出明確決策。筆者認為在制度設計過程中需要考慮以下問題：第一，制度設計的目標應是滿足全體農民的基本生活保障需求。因此，新型農村養老保險應當是一種全民保險，實行普惠制。第二，政府和集體應扮演農民雇主的角色，充實個人賬戶和基礎賬戶。早期農保與城鎮職工基本養老保險的區別就是缺少了雇主這個角色。政府不補貼，很多地方沒有集體經濟，導致個人賬戶完全由個人繳費承擔，類似于個人儲蓄。因此，農民積極性不大，參保率不高，甚至出現很多退保現象。在新型農村養老保險制度設計時，應鼓勵有條件的集體將補助的一部分進入個人賬戶，財政補貼的一定比例也應劃入個人賬戶，剩余部分進入基礎賬戶。第三，新型農村養老社會保險制度設計時應考慮與《城鎮職工基本養老保險》和《農民工基本養老保險》的轉移接續問題。由于新農保參保覆蓋面會很大，農民的流動性強，有大量外出的農民工和農轉非人員，因此，要充分考慮與其他養老保險的銜接問題，制定城鄉養老保險關系轉移、銜接辦法，保障農民的養老金能在不同的地區之間進行有效流轉，能在不同的保障方式之間進行有效接轉，且能隨著時間的推移實現資金的保值增值。