淺談行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式及治理對(duì)策

毛華仙

隨著我國(guó)公共財(cái)政體系建設(shè)和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革步伐的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域均得到了飛速發(fā)展，但是“小金庫(kù)”的存在卻違背了科學(xué)發(fā)展觀的要求，扭曲了市場(chǎng)對(duì)資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，擾亂了收入分配秩序，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，甚至誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象。黨中央和國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視“小金庫(kù)”治理工作，黨的十七屆四中全會(huì)明確提出要徹底清理“小金庫(kù)”。中央紀(jì)委第六次全會(huì)繼第四次、第五次全會(huì)之后對(duì)“小金庫(kù)”治理工作做出了部署。9月23日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)同志出席反腐倡廉專項(xiàng)治理工作匯報(bào)會(huì)時(shí)講話指出，開(kāi)展“小金庫(kù)”等4項(xiàng)專項(xiàng)治理工作，是今年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也是順應(yīng)人民期待、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、認(rèn)真解決反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強(qiáng)烈突出問(wèn)題的實(shí)際行動(dòng)。把“小金庫(kù)”當(dāng)作妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒害，要求必須進(jìn)行堅(jiān)決清理。載至到目前，全國(guó)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位共查出“小金庫(kù)”58225個(gè)，涉及金額266.54億元。全國(guó)因設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)受到的行政處罰1942人，組織處理3242人，黨紀(jì)政紀(jì)處分1862人，移交司法機(jī)關(guān)處理623人。深入開(kāi)展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡較快發(fā)展做出的一項(xiàng)重大決策，對(duì)于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式

“小金庫(kù)”是指違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，將已發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不在本單位財(cái)會(huì)部門(mén)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算或未納入本單位預(yù)算管理、私存私放、任意支配的資金。也就是說(shuō)，凡違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，采取侵占、轉(zhuǎn)移、截留國(guó)家和單位收入等手段套取資金，未列入本單位法定財(cái)務(wù)賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私自存放、任意支配的款項(xiàng)均屬“小金庫(kù)”的范疇。當(dāng)前“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式主要有以下幾點(diǎn):

（一）收入方面形成“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式

1.隱瞞、轉(zhuǎn)移收入。一是收入繳庫(kù)不及時(shí)，坐收坐支財(cái)政收入。如:有的單位將取得的財(cái)政收入不按規(guī)定及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，而是滯留單位，坐收坐支。二是收入不入賬，直接抵頂各項(xiàng)費(fèi)用。如:有的單位將房屋租金收入和食堂承包費(fèi)收入等非稅收入不納入法定的賬簿核算，賬外抵頂非正常性費(fèi)用支出。三是將取得的一些非稅收入轉(zhuǎn)移下沉至學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、食堂、工會(huì)等賬戶，設(shè)立“小金庫(kù)”。四是收入不納入財(cái)務(wù)賬核算反映，私設(shè)“小金庫(kù)”。據(jù)媒體報(bào)道，現(xiàn)正接受調(diào)查的北京朝陽(yáng)區(qū)副區(qū)長(zhǎng)劉希泉，“落馬”原因就與“小金庫(kù)”有關(guān)，一筆總額高達(dá)2億元的拆遷補(bǔ)償被挪用至“小金庫(kù)”中。

2.違規(guī)收費(fèi)、罰款及推派設(shè)立“小金庫(kù)”。一是收入票據(jù)使用不規(guī)范。如違規(guī)使用收入票據(jù)，有的單位應(yīng)使用財(cái)政部門(mén)的收費(fèi)票據(jù)，卻改用稅務(wù)發(fā)票替代財(cái)政票收取費(fèi)用及其它非稅收入等。這些串用收費(fèi)票據(jù)的違規(guī)行為，其目的就是隱瞞截留、坐收坐支財(cái)政收入；還有是白條收費(fèi)和無(wú)據(jù)收費(fèi)。有的單位在收費(fèi)時(shí)，白條收費(fèi)或者不開(kāi)收據(jù)直接收費(fèi)，將取得的收入轉(zhuǎn)入單位法定賬外，私設(shè)“小金庫(kù)”，甚至個(gè)人侵吞。二是執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰不規(guī)范。有的執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)及個(gè)人擅自減免稅（費(fèi)），從中得回扣設(shè)立“小金庫(kù)”。

（二）支出方面形成“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式

1.虛列會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。如有的單位通過(guò)會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等形式支付給賓館、酒店且已在單位法定賬簿列支的超出實(shí)際支出金額的款項(xiàng)，存放于賓館、酒店或用于其他支出。

2.以利息支出、手續(xù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、虛假理賠等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。

3.將虛假發(fā)票、過(guò)期作廢的原始發(fā)票、串用行業(yè)發(fā)票報(bào)銷支出，設(shè)立“小金庫(kù)”。

4.有的主管部門(mén)在執(zhí)行年中預(yù)算時(shí)，隨意向非預(yù)算單位撥款，或者改變資金撥付渠道，以支代撥預(yù)算單位款項(xiàng)，甚至從中得回扣設(shè)立“小金庫(kù)”。

5.有的單位虛立項(xiàng)目，騙取專項(xiàng)資金，私設(shè)“小金庫(kù)”。

6.政府采購(gòu)方面私設(shè)“小金庫(kù)”。將應(yīng)集中采購(gòu)的項(xiàng)目化整為零，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)行分散采購(gòu)與自行采購(gòu)，實(shí)行分散采購(gòu)不履行申報(bào)、審核等程序，從而套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。

7.上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”。

二、行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”的治理對(duì)策

（一）加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)教育、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

“小金庫(kù)”的產(chǎn)生是邁向腐敗深淵的第一步，因此，要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)章制度的培訓(xùn)和警示教育，強(qiáng)調(diào)“小金庫(kù)”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的危害、對(duì)個(gè)人的腐蝕和影響，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)財(cái)經(jīng)財(cái)經(jīng)和廉潔自律的自覺(jué)性，增強(qiáng)全局觀念和法紀(jì)意識(shí)。其次是在“小金庫(kù)”的治理上，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。“小金庫(kù)”實(shí)質(zhì)上是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)行為，如果單位和部門(mén)和主要領(lǐng)導(dǎo)不默許，“小金庫(kù)”就難有滋生之地。為此，要教育領(lǐng)導(dǎo)干部從黨和國(guó)家的根本利益出發(fā)，自覺(jué)從自身做起，清正廉潔，從思想上筑牢拒腐防變的防線。

（二）從源頭抓起，全面治理“小金庫(kù)”

從源頭抓起，是鏟除“小金庫(kù)”滋生的基礎(chǔ)。如根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)單位所發(fā)生必要的招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)制定一些符合實(shí)際的政策，使其沒(méi)必要設(shè)立“小金庫(kù)”。加強(qiáng)銀行賬戶監(jiān)管，未經(jīng)批準(zhǔn)不得私自開(kāi)設(shè)銀行賬戶。對(duì)取得的各項(xiàng)收入嚴(yán)禁搞“資金體外循環(huán)”，規(guī)范資產(chǎn)管理，節(jié)約支出。加強(qiáng)對(duì)發(fā)票管理、合同管理檢查，防止“白條”收入不入賬形成“小金庫(kù)”。合理安排項(xiàng)目支出，做到?？顚Ｓ茫袑?shí)保障部門(mén)履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要。

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)管理

首先，加強(qiáng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，對(duì)單位辦公用房、公務(wù)用車(chē)、辦公設(shè)備等資產(chǎn)全面實(shí)施精細(xì)化、規(guī)范化管理。加強(qiáng)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)甚至流失，避免通過(guò)固定資產(chǎn)采購(gòu)處置環(huán)節(jié)來(lái)謀取“小金庫(kù)”。還有，政府采購(gòu)方面，不僅要公開(kāi)政府采購(gòu)預(yù)算，還要從制度入手，規(guī)范采購(gòu)人的政府采購(gòu)行為，使采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在具體操作時(shí)有法可依，有章可循。同時(shí)，要完善信息化手段，確保資金和權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)動(dòng)。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理

單位收取的行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入，要嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，全額上繳國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專戶，單位的支出納入政府預(yù)算管理，按照批復(fù)的預(yù)算申請(qǐng)使用。加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)票據(jù)的管理，對(duì)收費(fèi)票據(jù)的領(lǐng)用實(shí)行以舊換新、定期結(jié)報(bào)制度，確保票款及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)或預(yù)算外資金財(cái)政專戶，截?cái)唷靶〗饚?kù)”的資金來(lái)源。

（五）全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，推行公務(wù)卡制度

國(guó)庫(kù)集中支付制度是以國(guó)庫(kù)單一帳戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，所有預(yù)算單位需要購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)單一賬戶體系支付給收款人的制度。它實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)者賬戶的全過(guò)程監(jiān)控。推行國(guó)庫(kù)集中支付制度能有效監(jiān)督財(cái)政資金的使用，防止財(cái)政資金“跑冒滴漏”，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗行為，確保了財(cái)政資金安全。積極推行公務(wù)卡消費(fèi)制度，核定預(yù)算單位現(xiàn)金使用額度，增強(qiáng)財(cái)政資金活動(dòng)透明度，防止單位以套現(xiàn)方式設(shè)立“小金庫(kù)”，有利于對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管。

（六）進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，加強(qiáng)群眾監(jiān)督

要加大宣傳力度，發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)。要公布舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)作用，拓寬舉報(bào)渠道。做好舉報(bào)事項(xiàng)的查處、跟蹤、落實(shí)和反饋工作，對(duì)舉報(bào)有功人員要按規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。要認(rèn)真執(zhí)行信訪工作保密制度，切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的，依紀(jì)依法從嚴(yán)懲處。對(duì)于檢查出的“小金庫(kù)”要從重從嚴(yán)處理，除一律納入法定賬簿，依法進(jìn)行財(cái)務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)處理外，還要對(duì)責(zé)任單位依法依規(guī)予以行政和經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要依紀(jì)依法追究責(zé)任；涉嫌犯罪的，還要移交司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。

（七）進(jìn)一步加大檢查力度，綜合實(shí)施，整體推進(jìn)

要進(jìn)一步加大檢查力度，檢查工作要與規(guī)范津補(bǔ)貼、節(jié)約和控制行政成本支出、加強(qiáng)銀行賬戶監(jiān)管，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，以及與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況檢查、行政事業(yè)單位發(fā)票管理檢查、財(cái)政資金管理使用情況檢查、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查等工作相結(jié)合，要與財(cái)政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)稽查等日常監(jiān)管工作相結(jié)合，綜合實(shí)施，做到徹底全面，整體推進(jìn)，擴(kuò)大“小金庫(kù)”治理的綜合成效。

（八）標(biāo)本兼治，著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是“小金庫(kù)”治理工作的根本任務(wù)，各地區(qū)、各部門(mén)要貫穿始終，重點(diǎn)推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效。要按照有關(guān)法律法規(guī)的要求，建立健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部審計(jì)制度。要按照“更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)”的要求，從健全法制、完善制度、深化改革、加強(qiáng)監(jiān)督、注重教育等方面入手，有針對(duì)性地出臺(tái)制度、采取措施、推進(jìn)改革，建立和完善防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制，探索從源頭上根治的有效途徑。