我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及對策

白冠橋

養(yǎng)老保險制度是化解老年經(jīng)濟生活風(fēng)險的重要管理方法，是保障老年經(jīng)濟生活安全的有效約束機制，也是社會保障制度的重要組成部分。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，一半以上的人口在農(nóng)村，解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題。我國從1986年開始探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到目前為止已經(jīng)歷了20多年的時間。由于種種原因，目前我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還存在許多問題，直接影響到農(nóng)村的持續(xù)健康發(fā)展。因此，積極推進建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，解決好農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對于完善我國的社會保障體系，解決"三農(nóng)"問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)和諧社會目標具有重要意義。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，自1986年開始在部分縣市試點，在發(fā)展高漲時全國已有31個省2000多個縣建立了形式不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2007年開始，黨中央、國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的一號文件，加大了對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的努力。截至2007年底，全國有31個省、自治區(qū)、直轄市的1900多個縣不同程度的開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作，全年參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5171萬人。共有392萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加37萬人。共支付養(yǎng)老金40億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存412億元。截止至2009年底，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為8691萬人，比上年底增加3096萬人。全年共有1556萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加1044萬人。全年共支付養(yǎng)老金76億元，比上年增加33.8%。年底農(nóng)村養(yǎng)老保險基金總計結(jié)存681億元。可見，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)過多年的發(fā)展，無論在參保人數(shù)上，還是在養(yǎng)老金的籌集和使用上，都呈現(xiàn)出了較大幅度的增長。但我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的總體水平還不高，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的認識還是空白，或者是認識相對模糊。現(xiàn)階段農(nóng)村社會養(yǎng)老保障還是以家庭保障與土地保障為主。一個綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系還沒有形成。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題

（一）覆蓋率低

目前我國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，而其中的百分之七十五在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，未納入養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口還很多。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率十分低下。根據(jù)國家第五次人口普查結(jié)果顯示，我國農(nóng)村老年人口有8557萬人，占老年人口總數(shù)的66%。從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，農(nóng)村人口數(shù)量遠遠高于城鎮(zhèn)人口數(shù)量，但是參保率卻相差甚遠。從2005年到2008年，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率由7.3%增加到7.8%，增幅并不明顯。這是由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平低，養(yǎng)老保障并非是農(nóng)民目前最緊迫的需要。在農(nóng)民現(xiàn)實的日常家庭預(yù)算支出中，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養(yǎng)老保險之前。雖然在2009年，國務(wù)院頒布了《指導(dǎo)意見》，規(guī)定在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，但是參保率也只有12.2%，相較于城市的37.8%，其覆蓋范圍仍然較小。并且，制度的執(zhí)行存在地區(qū)差異，總體水平不均衡。所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險亟待實施。

（二）保障水平低

目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的保障水平是比較低的，不能保障農(nóng)村居民的基本生活水平。《基本方案》規(guī)定：農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況，分2元、4元、6元等10個檔次自主選擇繳費。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，而農(nóng)民可支配的收入更低，加之對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心，大多數(shù)農(nóng)民在投保時都選擇了保費最低的投保檔次。就算不考慮通貨膨脹等因素的情況，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只可以領(lǐng)取到4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，對于農(nóng)民來說根本不會起到保障的作用。隨著農(nóng)村人均消費支出的逐年增加，人均領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金的增長率卻遠遠落后于人均消費支出的增長率。我國農(nóng)村居民人均生活消費支出增長速度非常快，從2005年的2555元/年，迅速增長到2008年的3661元/年。盡管人均領(lǐng)取養(yǎng)老保險金也在逐年增加，占生活消費支出的比例也是呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，但是其增幅十分緩慢，僅從2005年的696元/年增加到2008年的1109元/年。顯然，難以保障農(nóng)民基本生活水平。此外，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是完全積累型，即對農(nóng)民建立個人賬戶基礎(chǔ)，積累越多，將來可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。但是，這種資金籌集模式，短期內(nèi)沒有意義。也就是說，至少要等到20年以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險才能解決我國農(nóng)村的養(yǎng)老問題，就目前的40歲以上人口的養(yǎng)老問題，仍然難以解決。由此可見，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障水平十分低下。

（三）農(nóng)民參保意識不高

由于政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏有力的宣傳，宣傳方式有限，僅憑電視、報刊、散發(fā)宣傳資料等形式宣傳，有效性不高，造成農(nóng)民自身的投保意識不強，仍然存在著"養(yǎng)兒防老"的家庭式養(yǎng)老保險意識，對社會養(yǎng)老保險不夠重視，加上經(jīng)濟條件并不寬裕，所以不愿意參保。此外，很多農(nóng)民對有關(guān)社會保障部門的信賴度不足，害怕政策一旦改變，交出去的養(yǎng)老保險金到時收不回來。或是由于缺乏認識，對預(yù)付保險金回報的預(yù)期值期望過大。種種原因致使農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性不高，養(yǎng)老保險金籌集困難，養(yǎng)老保障工作難以開展。

（四）沒有和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險銜接起來

城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元化，社會養(yǎng)老保險也沒有有效地銜接起來。從實行的模式上來看，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的保障對象是全體城鎮(zhèn)勞動者，資金來源是政府、企業(yè)、個人三方籌資，具有法律強制性。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障對象僅針對有條件的地區(qū)實行，資金來源以個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策支持，實行自愿性原則參保。比較而言，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體質(zhì)顯然缺乏穩(wěn)定性，不能很好的保障廣大農(nóng)村居民的利益。從保障的水平上來看，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度已初步建立起了較為完整的體系，而農(nóng)村的養(yǎng)老保險還處于探索階段。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出，僅占全國社會保險費支出的11%，然而農(nóng)民的總?cè)藬?shù)卻占全國總?cè)丝诘?0%。截止到2006年，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的支出占GDP的比重，每年還不到0.5%，而城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基金的支出占GDP的比重卻達到了7%左右。由此可見，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇差別較大，不能體現(xiàn)很好的公平性。

三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的主要對策

（一）擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險實施范圍

政府應(yīng)該本著"低水平、廣覆蓋、多元化"的指導(dǎo)原則，努力擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險項目的實施范圍，加大制度的覆蓋面。具體的實施方法是，可以因地制宜制定不同層次的養(yǎng)老保險政策，使農(nóng)民參保具有可選擇性，鼓勵多繳費多享受。例如吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險，農(nóng)籍職工和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險也可以考慮在一個較低的繳費區(qū)間設(shè)計不同的繳費比例和繳費基數(shù)供參保人選擇。此外，要盡快建立養(yǎng)老金調(diào)整機制，使參保農(nóng)民同樣可以享受社會發(fā)展的成果。這樣才有利于調(diào)動參保積極性，逐步擴大覆蓋面，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給付水平

政府應(yīng)該加大政策的調(diào)整力度，明確財政責(zé)任。由原來的個人繳費為主，集體補助為輔，政府只提供政策支持，逐漸變革為政府、集體、農(nóng)民三方出資的新模式。政府應(yīng)著力加大財政扶持力度，及時提供一定的財政補貼，并對集體出資操作規(guī)程進行規(guī)范；同時，應(yīng)為農(nóng)村居民建立起社會養(yǎng)老保險基金的個人賬戶，實行個人賬戶與儲備調(diào)劑金相結(jié)合的新制度，地方政府的補助，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民人均年消費支出水平的實際情況，基于上一年度月養(yǎng)老金給予一定比例進行增加。參保人死亡后，個人賬戶中的資金余額，除支付政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。政府應(yīng)該重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的保值增值，改變分散管理養(yǎng)老基金方式，由各縣分散運營管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐允〖墳閱挝唬瑢嵭邢鄬械亟?jīng)營，以增加基金的規(guī)模效應(yīng)，降低管理成本，更能增強其抵御風(fēng)險能力。同時，拓寬基金的投資渠道，除了可以將農(nóng)村養(yǎng)老保險基金存入銀行和購買國債以外，可以在保障基金安全的前提下，允許養(yǎng)老保險基金進行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，逐步放松投資管制，以提高積累資金的增值率。確保農(nóng)保基金保值增值，降低支付風(fēng)險。有了足夠的基金保障，政府就可以逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的待遇支付水平。

（三）加強農(nóng)民參保意識

農(nóng)民的思想受傳統(tǒng)觀念影響較深，跟不上社會的發(fā)展，對社會養(yǎng)老保險這個新事物認識不足，很多人仍持懷疑、觀望的態(tài)度。因此，要加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宣傳力度，加強對農(nóng)民參保意識的宣傳教育，加深農(nóng)民對社會養(yǎng)老的認識。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)借助媒體工具，充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等各種新聞傳播媒介和輿論工具，以采取群眾喜聞樂見的形式，形成全方位的宣傳效果，以做好輿論導(dǎo)向。對人們存在的收費疑惑和不明事宜，應(yīng)積極主動地予以耐心講解。對確實存在的違規(guī)現(xiàn)象，必須加以糾正和抵制。通過廣泛深入地宣傳，使他們充分認識到參加社會養(yǎng)老保險，不僅使自己老來生活有可靠的保障，而且有利于家庭的和睦與幸福。只有使廣人參保對象在思想上接受，才能在行動上積極參與。

（四）建立城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的銜接機制

在觀念層面，國家應(yīng)確立以社會性和公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度建設(shè)長遠目標。我國現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的體系。但是隨著我國經(jīng)濟改革的深入城市化步伐的不斷加快，大量的農(nóng)村勞動力流向城市，這種不相銜接的養(yǎng)老保險體系已成為勞動力自由流動的障礙。因此，應(yīng)建立養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機制，使農(nóng)民進城或回鄉(xiāng)后養(yǎng)老保險關(guān)系合理、順利銜接。將農(nóng)民個人的繳費建立個人賬戶，養(yǎng)老保險津貼（福利）額應(yīng)與個人賬戶的積累額掛鉤，在此基礎(chǔ)上，可以考慮將集體以及國家的部分補助用于建立社會統(tǒng)籌賬戶，以提高社會共濟能力，將來也易于與城保制度銜接。