公共組織績效管理存在的問題及對策研究

隋 欣

隨著經濟的發展和人類社會的不斷進步，人們對人力資源管理日益重視，許多組織都在積極探索提高和改善組織績效的有效途徑。在這一背景下，國外研究者于20世紀70年代后期提出了“績效管理”的概念，上世紀90年代傳入我國。有效的績效管理能夠幫助組織完成使命，創造高的回報，并成為組織成長發展的持續的動力源泉，而公共組織績效管理具有其鮮明的特殊性。

一、我國公共組織績效管理的現狀

績效管理是管理思想和實務的重大變革，是組織全方位的管理活動，也是人力資源管理中的一項重要的基礎性工作。政府和一些其他公共組織，都經歷了由簡單的績效考核到績效管理的過程轉變，在每一次轉變過程中都獲得了寶貴的經驗和教訓。我國地方政府績效評估的模式變遷基本遵循以下幾個路徑，如以崗位責任制和目標管理責任制為主要內容的績效評估，地方人大對其選舉和任命的領導干部的考核評估，以社會服務承諾制為主要內容的績效評估，以提高公民滿意度為主要內容的績效評估等。

公共組織及部門的績效管理是一種管理理念創新，是目標管理的升華和提高，推行績效管理以來突出了工作重點，具體化了工作要求，硬化了工作措施，提高了工作效率，促進了管理的規范化，公共組織引入績效管理取得的成就主要表現為：1.促進了地方政府以經濟建設為中心；2.激發了地區之間競相發展經濟；3.形成了務實、高效的政府組織文化；4.增強了地方政府為人民服務意識。

二、公共組織績效管理中存的在問題

（一）計劃的制定存在問題

績效計劃是確定組織對其成員的績效期望并得到內部成員認可的過程。公共組織在年初往往能夠制定年度工作目標和計劃，以利于本年度工作的開展。但是公共組織在制定任務指標時往往忽視公務員的參與，一些公共組織每年都有任務指標，而且這些指標都是上面以行政命令直接下達的，上級主管單位很少征求下級部門的意見，然后部門負責人將這些指標分解到公務員個人。上級主管單位對工作任務的理解與客觀實際存在一定的差異，致使任務在執行時多少出現抵觸或消極態度，導致工作熱情不高，影響工作績效，更談不到如何利用激勵手段使其超額完成目標了。

（二）績效的量化困難

績效管理的一個重要前提是必須將所有績效都以量化的方式呈現，再據此進行績效管理。這一做法在私人部門基本不構成問題，因為私人部門的服務是可以出售的。然而，公共組織的績效卻難以量化，因為行政組織是一種特殊的公共權力組織，所生產出來的產品或服務具有“非商品性”，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產成本的貨幣價格，因而對其數量進行正確測量在技術上還存在著一定的難度。

（三）目標取向不清晰

績效管理以實現一定的績效目標為基本要求，新公共管理運動認為公共組織的目標是3E，分別是Economy（經濟）、Efficiency（效率）和Effectivene-ss（效益）。而其后的公共管理學派認為對于公共組織而言，同營利性的企業一樣僅追求經濟學意義上的目標是遠不能滿足公眾需求的，并增加Equality（平等）作為公共組織所應當追求的價值，即4E目標。公共組織在運用績效管理的過程中的難點之一就是如何確定目標。對于公共組織來說，同時存在多個需要滿足而又可能相互矛盾的價值訴求。

在我國，公共組織績效管理中最為突出的一對價值取向就是——增長與公平，這對變量就是同時需要滿足且又相互存在矛盾的價值取向。公共組織既要追求經濟意義的目標，更要顧全公眾的利益和社會的公平，這已經成為共識。然而，在現實中，許多地方政府在目標價值取向上只重視經濟增長，片面地將經濟業績等同于政績，忽視社會的全面發展，忽視自然和人的長遠發展和利益，甚至導致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等其他各方面的問題。

（四）偏重考核忽視反饋

在中國公共組織中，績效管理被片面地理解為績效考核。實際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估，但對評估結果的反饋卻較少。上級行政部門和行政領導極少會根據結果與被評估對象進行溝通，缺少對卓越完成績效目標或未能達到績效目標的原因進行分析的過程，下級單位和職員都不清楚自己的考核結果，自然不知道是否需要改進以及如何改進。績效反饋環節的缺失也包括其與獎懲制度相脫離，卓越完成績效目標的沒有相應的獎勵，未能達到績效目標的也不會因此受到影響，績效管理喪失了最基本的管理作用。

三、公共組織績效管理的建議和對策

（一）確立公共組織績效管理的目標取向

就公共組織而言，其績效管理的持續的、長久的目標取向是“3E+2”。這里的“2”指的是還需要加上公平性和回應性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務時要追求經濟、效率和效益，這一點與營利性企業的績效目標并無多大差別。另一方面，政府的績效管理不同于企業的績效管理。在滿足3E的同時作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務的公平性與回應性作為基本前提。在公共組織績效管理的目標取向中還應當包括階段性的具體的目標。同時，要把績效管理與當前執政黨和政府提出的帶有全局性的發展戰略和特殊治理任務有機結合起來，將提供公共物品和公共服務的經濟性、效率性、效益性、公平性、回應性一步一步地落實到構建和諧社會與節約型社會上來。各級政府部門都必須圍繞建設和諧社會和節約型社會來確定績效戰略、制定績效計劃、實施績效型領導、進行績效考評、開展基于績效的培訓與激勵。

（二）評估主體多元化

評估主體的多元結構是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數的評估主體評估的結果，才能全面地客觀地評定被評估對象。公共組織作為社會公共責任的承擔者，決定了其績效評估不只是政府內部組織評估，而且還要接受社會的評估，因而，可以引入企業績效管理中使用的360°全方位評估技術。一般而言，評估主體應包括被評估對象本身、直接行政領導、同級行政機關、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據被評估對象的性質確定對各個評價主體的權重。

（三）將績效管理的結果與公共組織員工的薪酬掛鉤

公共組織大多是國家財政撥款，因此，經常出現“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的心理，在這種心理的促使下，很多公共組織或部門運行效率低下。我國已有多個省市在衛生廳等事業單位部門實施績效工資制度，使收入與績效掛鉤，將來會在更多的公共組織采用這種模式，這對提高公共組織的績效會有顯著的影響。

（四）完善配套制度

通過實踐經驗來推進公共組織績效評估的制度化和法制化，績效評估的制度化和法制化是績效評估的內在要求，也是績效評估的規范化要求。在當前的情況下，根據我國的實際情況建立合理的績效評估制度，以加強政府績效評估的效率和持續化，為公共組織提高績效提供保證。比如，可考慮將預算與編制脫鉤，改增量預算為零基預算，增加預算的細化和透明度；建立節余預算的留存和分享制度；繼續完善社會保障制度，尤其是要將公務員的養老保險、失業保障和醫療保險與其他行業保險統一起來，實現相互之間可對接和可轉換；建立公共信息管理制度，努力實現公眾獲得公共信息的全面、及時和準確。