農村基礎設施建設招投標存在問題及其審計對策

趙文靜 趙 珊 馬世銘 解文科

一、問題的提出

農村基礎設施是指為發展農村生產和保證農民生活而提供公共服務，使用期限較長的設施。它是從事農業生產的過程中所必需的物質條件和社會條件，是在農業生產完成的各個環節所使用的勞動材料、勞動對象等生產力要素的總和。完善農村基礎設施建設是提升農村生產力、發展現代農業、增加農民收入、全面改善農村面貌、建設社會主義新農村的重要物質基礎。當前我國農村基礎設施建設嚴重滯后，已經成為新農村建設最為突出的制約因素。農村基礎設施建設項目投資大、周期長、外部性強而直接經濟效益較低，大都屬于公共物品或準公共物品，具體包括農業水利設施、農村飲水安全工程、農村公路和戶用沼氣等等。在這些建設項目中，農業水利設施在改善農業生產條件中無疑占據了先行的地位，從而成為農村基礎設施建設的重點。本文研究農業水利基礎設施建設中的突出矛盾，對研究解決農村基礎設施建設的共性問題具有極強的代表性。

2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出，未來十年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，即4000億元。但在公共財政不斷加大投入的同時，巨額的財政資金使用績效如何？作為農業水利基礎設施建設中的一個非常重要的環節，招投標是在工程建設的初期階段進行，通過確定勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位，在很大程度上決定著農業水利設施的投資、質量和進度。由于招投標牽扯到有關各方的巨大的經濟利益，極易產生暗箱違規操作，致使招投標環節成為農業水利項目建設過程中舞弊行為的高發區。作為具有監督職能的審計部門，依法加強建設項目招投標全過程的審計監督力度，及時發現并糾正招投標活動中存在的違法、違規行為，對保障財政資金使用的規范性、安全性和效益性具有非常重要的意義。

二、農村基礎設施建設招投標存在的問題

（一）建設項目招標文件不明確

招標文件是開展招標活動的根本依據，一個招標活動的成敗與否往往與招標文件編制的是否規范、科學、嚴謹、公平存在直接聯系。農村水利項目的建設單位多為各地鄉、鎮或街道辦事處，項目的招投標及日常管理工作往往由鄉長、鎮長或街道辦事處主任具體負責，這些行政干部對項目招投標工作的熟悉程度差異較大。不同鄉鎮的項目通常有不同的招標代理單位，但目前各代理單位的招標文件質量參差不齊，規范要求不一樣。有些招標文件對項目內容要求不夠明確，如交貨方式、付款方式、驗收標準、違約責任、主要工程量等等，造成招標文件經常修改，導致各家投標書內容不盡統一，難以為確定合理的標的打下良好的基礎，最終造成農村水利建設項目招標工作效率低。

（二）建設項目招標方式不規則

我國招投標法規定大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目，必須進行招標。招標工作可以由建設單位自己或委托招標機構來進行，分為面向全社會范圍的公開招標與有一定范圍的邀請招標兩種類型。灌溉、排澇、水土保持等農業水利設施因關系到社會公共利益且項目全部或者部分地使用國有資金，自然屬于招標的范疇。但有些建設單位以專業性強、工程期限緊等原因為由，對農業水利設施的施工不進行招標；有些建設單位為了規避工程施工達到200萬的限額必須進行招標的規定，將工程項目分拆到限額以下，化整為零，直接發包或者議標發包，從中謀利；有些建設單位不具有編制招標文件和組織評標能力，但在操作過程中，為了照顧特定關系，不公開發布招標信息，直接選定幾家施工單位入圍投標，限制、排斥其他施工單位參與投標，為其選定的投標人減輕競爭壓力，提高中標幾率；有些建設單位通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，選擇幾個無意承建或資質明顯不符的施工單位參與陪襯，并表面上對擬投標單位進行考察，而實際上根據意向施工單位的情況設置標書，以種種理由使其中標。

（三）建設項目投標行為不規范

假借資質進行投標。我國《招投標法》明確規定，投標人不得假借資質或以他人名義參與投標，但參與縣級農業水利設施建設的往往是本地的一些小施工隊，常通過轉讓或租借的方式獲取資格或資格證書，或利用省內外注冊公司名譽編制投標文件進行投標。建設單位或招標代理單位可以審查在投標文件上加蓋印章和簽字的注冊公司，但無法審查實際承擔水利工程施工隊的基本情況，直到確定中標簽訂合同時才清楚工程施工隊的真實狀況。相互串聯進行圍標。有些投標單位利用多個企業的名義進行投標，增加工程中標的幾率，如2007年山東省棗莊市某水庫除險加固工程中，所劃分三個標段的工程都最終由同一個施工隊獲得；有些關系較好的投標單位組成臨時聯盟，相互串聯進行投標報價，幫助目標施工隊中標，或統一抬高投標價格進行圍標，使自身獲得的利潤達到最大化。惡意壓低標價。有些投標人為了爭攬工程，無視市場風險，以低于成本的價格謀求中標。中標后，為了有利可圖，在施工過程中通過種種方式降低成本；或偷工減料降低工程質量獲取高額利潤；或通過停工、單方終止合同等手段要求建設單位追加資金，致使工程最后造價遠遠超過中標報價；或轉讓、肢解中標工程，致使工程質量和進度無法保證。

（四）建設項目評標定標難以科學決策

評標定標是招標工作中最關鍵的環節，但在實際工作中常存在以下現象，使農業水利基礎設施建設項目評標定標難以科學決策：評委確定不規范。沒有從水利建設行政主管部門及其他有關政府部門確定的專家名冊或者工程招標代理機構的專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取確定，評委成員名單在中標結果確定前沒有保密；評委不能客觀公正的履行職責。由于目前評委擁有項目評標定標的權力，不承擔評標失誤帶來的責任后果，致使評價過程缺乏約束，存在評委私下接觸投標人，收受投標人的財物或者其他好處的現象，存在改變招標文件中規定的評標標準和中標條件的現象；評標方法不夠合理。對投標人的投標文件缺乏系統的分析與判斷，只關注個別單價是否低于成本價，只進行總價對比，而對于低于成本價的報價無法界定，不能體現合理低價的原則，進而影響評標質量；招標單位違反規定確定中標人。建設招標單位沒有按照評標委員會評定的名單順序確定中標人，或在評委評定的名單之外確定中標人；招標單位提出額外要求。招標人提出招標文件規定之外的其他要求，并按照要求滿足的情況決定是否發出中標通知書，確定中標人后，招投標雙方簽定額外的附加合同，使農業水利工程招投標失效。

三、農村基礎設施建設招投標審計對策

農村基礎設施建設招投標過程中存在的各種各樣的問題，對審計機構提出了更高的要求。

（一）審計建設項目招標文件

對于招標文件的審計，首先要關注是否具有統一、規范的適合農業水利工程特點的招標文件，將避免日后建設單位和施工單位在建設過程和結算過程中不必要的爭議。要關注招標文件是否以水利部招標文件為范本，按照各省廳規定的編制辦法及農村水利工程建設招投標方面的相關文件要求，結合各地方具體規定編制。由于農村水利建設項目如小水庫除險加固工程、農村飲水安全工程等投資較少，大多不進交易中心，投標擔保多在開標時遞交現金擔保，因此招標文件中的投標擔保和履約擔保方式可以進行適當簡化，中標單位中標后投標擔保可直接轉為履約擔保；由于農村水利工程投標人水平參差不齊，編制的標書如果嚴格按照國家范本要求可能存在全部廢標的情況，因此除了對報價、質量、進度等沒有實質相應招標條款的作廢外，招標文件中可以適當減少廢標條款；由于農村水利建設項目的評審專家多為鄉鎮干部，因此招標文件中的資格后審材料可以適當簡化，使其更具有可操作性。

（二）審計建設項目招標方式

審計農業水利設施是否具備招標條件。對于工程技術含量不高，工程造價低于規定限額、地點分散的溝、渠建設可以不納入招標范用，由鄉鎮、辦事處等建設單位直接交給信譽較好有實踐經驗的施工單位進行。如果屬于符合《招投標法》規定必須進行招標的項目，應關注按照國家有關規定需要履行項目審批手續的，是否先履行審批手續，取得批準。工程資金或者資金來源是否已經落實并在招標文件中如實列明。審查建設單位是否按規定的方式進行招標。自行招標的審查招標人是否具有編制招標文件和組織評標能力。采用公開招標方式的，應當關注是否發布招標公告，是否通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布；采用邀請招標方式的，應當關注是否向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發出投標邀請書，應當關注是否對擬參與招標單位的資格進行預審。審查與招投標相關的會議紀要、協議、合同等文件資料，關注有無建設單位在確定中標人之前，就與意向施工單位談判或泄漏有關情況的會議記錄、關注有無與意向施工單位串通損害國家利益的跡象、關注有無與中標單位簽訂背離招標文件實質行內容的其他協議。

（三）審計建設項目投標行為

審查投標人或潛在投標人的資格條件。主要關注施工投標人是否具備相應的施工企業資質，并在工程業績、技術能力、財務狀況、項目經理資格條件等方面滿足招標文件提出的要求。關注施工投標人是否具有獨立訂立合同及履行合同的能力，有無以他人名義投標的現象，有無潛在的投標人為投標人不具獨立法人資格附屬機構現象，有無投標法人及其附屬機構為項目的立項或者監理工作提供了設計、咨詢等服務又進行施工投標的現象。審查投標人的投標文件。投標人是否按照招標文件的要求編制投標文件，是否對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應，投標文件的內容是否全面、規范，施工方案是否合理。審查投標報價。關注投標報價的編制是否符合招標文件的要求，是否按照施工方案和施工措施進行報價，定額的套用是否合理；關注工程量清單與招標文件的工程量清單是否一致，有無增減變化；由于主材料價格在投標報價中占有較大的比重，審計人員應進行市場調查，合理確定主材料價格；對所有施工投標人的投標報價進行橫向對比，分析哪些報價顯著偏高，哪些報價顯著偏低，是否存在同一個項目投標單位都同時偏高或同時偏低的現象。對投標報價的關注會進一步遏制投標中的諸多不規范行為。

（四）審計建設項目開標、評標和定標

開標的審查主要關注是否在提交投標文件截止時間的同一時間公開進行，是否由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，是否當眾拆封宣讀各投標人名稱、投標價格等主要內容，是否所有的投標文件都當眾予以宣讀。對于投標文件沒有加蓋企業及企業法定代表人印章、組成聯合體投標未附各方共同投標協議或投標人未按照要求提供投標擔保的是否當場確認為無效投標文件。

評標的審查主要關注評委的抽取及組建是否符合有關規定，與投標人有利害關系的評委是否已進行替換，評委名單在中標結果確定前是否保密。對投標文件中含義不明確的內容評委是否要求投標人以書面的形式予以澄清。評委是否客觀、公正的履行職責，是否按照招標文件確定的評標標準和方法對投標文件進行評審和比較，如果采用最低投標價法評標是否將投標價格低于其企業成本的投標人排除。書面評標報告的討論及通過、推薦的中標候選人及其排序是否符合有關規定。

定標的審查主要關注定標的程序是否合法，在定標之前，是否存在招標人與投標人就投標方案、投標報價等實質性內容進行談判以確定中標人的情況；是否存在招標人以壓低報價、縮短工期等違背投標人意愿的要求作為發出中標通知書前提的情況。選定的中標人是否能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準或能夠滿足招標文件的實質性要求。發出定標通知書三十日內是否訂立合同，是否存在違背合同實質性條款的其他協議，合同的登記、備案工作是否符合規定。

[1]姚波.我國公共工程建設投資與建設中的風險識別與控制[J].中國軟科學，2006年第10期.

[2]蔡雪梅.工程招投標商業賄賂的表現形式及招投標審計重點[J].審計與理財，2007年第11期.

[3]中華人民共和國招投標法及中華人民共和國招投標法實施條例.