重大科技計劃組織管理模式分析及對我國國家科技重大專項的啟示

馮身洪，劉瑞同

(同濟大學經濟與管理學院，上海200092)

重大科技計劃是一項應對重大機遇和挑戰的國家戰略科研計劃。自美國實施“曼哈頓工程”以來，美國、歐洲、日本、韓國等紛紛圍繞國家目標組織實施重大科技計劃，發展重點已從軍事領域拓展到經濟社會領域。2006年，國務院公布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》(2006-2020年)，確定組織實施國家科技重大專項，目標是通過核心技術突破和資源集成，在一定時限內完成重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，是我國科技的重中之重［1］。國家科技重大專項，與歐美國家組織實施的空中車計劃、人類基因組計劃等一樣，本質而言是重大科技計劃的一種類型。

2008年11個民口國家科技重大專項啟動實施以來，各重大專項任務已全面部署，組織管理機構和責任體系基本落實，一些前期基礎較好的領域取得了重要突破［2］。但由于國家科技重大專項涉及中央與地方政府，科研院所、高校與企業，技術攻關與產業發展等，具有目標任務的系統性、多領域多學科的集成性、參與部門與單位的廣泛性、組織管理的復雜性等特點。“十一五”期間國家科技重大專項組織實施也表現出實施主體協調不夠、任務分工不明確等問題，反映了重大專項的組織管理體系的結構性缺失。急需對國內外若干重大科技計劃的組織管理模式進行分析，以期為我國科技重大專項組織管理模式的優化創新提供借鑒。

一、國內外重大科技計劃的主要類型和特征

重大科技計劃的目標和技術發展階段各異，表現特征不同，直接導致了組織管理模式的差異。基于目標成果形式和技術發展階段對成功實施的重大科技計劃進行分類。

(一)基于目標成果形式分類

明確合理的戰略目標是組織成功的必要條件。重大科技計劃的目標不同，相應的成果形式不同，可分為科學數據型、關鍵技術型、戰略產品型和重大工程(系統)型四類。

科學數據型。通過大范圍、甚至是全球范圍的科學考察或測試活動，系統收集、整理科學數據，為重大科學問題的突破和針對性的技術發展提供基礎的重大科技計劃。該類計劃具有高度的開放性，即獲取的科學數據可為所有研究機構和人員、甚至公眾所使用，但對科學數據的分析和應用及取得的成果取決于研究人員的目的和水平。同時，科學數據型重大科技計劃具有一定的保密性，部分科學數據涉及國家安全和局部利益，只能對特定群體開放。因此，科學數據型重大科技計劃兼具高度的協作性和一定的排他性。建立良好的合作、利益分配和知識共享機制和組織管理模式是該類計劃順利實施的關鍵。作為該類的典型代表，上世紀80年代到本世紀初實施的人類基因組計劃由華盛頓的2家機構、英格蘭的1個主要基金組織和6個國家參與，耗資超過30億美元，研究歷時15年之久，到2003年完成了人類基因組全長測序，計劃的成功得到了世界公認［3］。

關鍵技術型。為掌握和突破重大產品和工程實施的核心技術和制約產業發展的共性技術而設立的重大科技計劃。參與主體多以主干企業為主、科研院所為輔組成的技術創新同盟，參與主體多元化決定了實施過程中目標、投入和利益的多元化，導致組織協調難度大。因此，該類計劃成功實施的關鍵在于凝練合理和清晰的關鍵技術與核心共性技術、建立合理的投入和利益分配機制，以及強有力的組織協調機制。日本為掌握半導體產業的核心技術和共性技術，上世紀70年代末80年代初，開展了超大規模集成電路計劃(VLSI)，組織了日本國內最具實力的五家骨干企業和兩家研究機構共同開展研究，耗資720億日元，使日本半導體產業獲得飛躍式發展［4-6］。

戰略產品型。針對大型飛機、載人航天等關系國家命脈的戰略產業和國防安全而設立的重大科技計劃。該類計劃的目標非常明確，只需少數幾家主干企業為主體組成核心企業實施，整個實施過程圍繞戰略產品展開，調動的資源巨大，涉及行業眾多。強有力的領導機構、運轉流暢的智力系統和行政系統是保證計劃成功實施的關鍵。歐洲空中客車計劃整合了法國、德國、英國和西班牙四國的航空工業，成立了歐洲空中客車股份有限公司，歷經40多年持續不斷的努力和巨額投入，研制出從A300、A320到A380等一系列商用飛機，占領了世界民用飛機的半壁江山［7-8］。

重大工程(系統)型。對某些大量科學技術問題尚需解決、工程建設性質較強的工程項目以及系統高度集成的復雜系統而設立的重大科技計劃。該類計劃具有嚴格計劃性、極高質量要求等特點。因此，在組織管理模式中需要采用大量的項目管理及嚴格的過程管理。1993年美國實施的信息高速公路計劃，即建立連接學校、政府、企業、公共圖書館、科研院所等方面的信息數據系統，吸引了大量企業參與，耗資近4000億美元。通過系統的項目管理，計劃成功實施，促使美國從工業時代進入信息時代，奠定了美國繼續保持經濟強國地位的基礎［9-10］。

(二)基于技術發展階段分類

重大科技計劃的主要內容是科學和技術問題，進而產業化或工程化。科學技術研究與產業化或工程化的特征不同導致其組織管理模式差別較大，可分為科學探索型、科技攻關型和技術發展型三類。

科學探索型。以基礎性科學數據的獲取和分析以及重大科學問題的突破為主，短期內不具有明顯經濟社會效益的重大科技計劃。該類計劃處于原始創新階段，科學研究的不確定性和風險性極大影響企業的參與意愿，參與主體多為高校和科研院所，其組織管理模式必須考慮科學研究的特點，也無法按照計劃節點和量化指標進行管理。自1990年始，美國實施“氣候變化計劃”，國家海洋和大氣管理局、國家科學基金委員會、美國國家航空航天局等參與機構間始終對研究目標和內容存在分歧，導致計劃實施一波三折，組織管理模式多次調整［3］。

科技攻關型。針對制約產業發展的、戰略性的核心共性技術，或戰略產品和重大工程中的關鍵技術，在基礎理論和技術上都需要突破的重大科技計劃。該類計劃是任務導向型的科技活動，既需要考慮目標的明確性，強調技術的可行性和實施的計劃性，也要評估科學研究的不確定性。由于計劃實施以企業為主，聯合科研院所和高校，兩類主體的目標、運行和管理機制都有較大差別，如何協調兩者的關系、建立合理的組織管理體系是該類計劃順利實施的關鍵。我國1975年啟動的通信衛星工程(331工程)被認為是中國上世紀80年代以前規模最大、涉及部門最多、技術最復雜、難度最高的大型航天系統工程。其中，運載火箭的氫氧發動機是工程成敗的關鍵，任新民總設計師指揮成立了強大的科技攻關隊伍，幾經失敗，終于研制成功氫氧發動機，解決了331工程的關鍵技術［11］。

技術發展型。針對企業或產業發展中存在的一些瓶頸技術和共性技術問題，這些問題已不存在理論方面的瓶頸，但對企業和產業科技水平的發展具有積極推動作用的重大科技計劃。該類計劃也是一種任務導向的計劃，其目標較為分散，更傾向于現有技術的集成創新，或在引進先進技術的基礎上消化吸收再創新。研究內容極具針對性，企業主體地位凸顯，一般是企業聯合科研機構完成，不存在成果共享的問題，組織管理模式多采用立項-評審-實施-驗收的項目制。歐洲尤里卡計劃支持的“歐洲聯合亞微米硅計劃”具有技術發展型的特點，該計劃共設立了20個重點開發項目，以專用集成電路為重點，歐洲14個國家的150個半導體廠商和研究單位，集中2500名專家，耗資38億歐元，使歐洲生產的0.35微米以上級別的芯片達到世界先進水平［12，15］。

二、重大科技計劃典型組織管理模式

有效的組織管理模式是順利實施重大科技計劃的保障。隨著經濟社會的發展，重大科技計劃的組織管理模式也在不斷發展創新。典型的重大科技計劃組織管理模式主要有聯合研究機制、公私伙伴關系、項目制、企業法人制和舉國體制等五種。

(一)聯合研究機制

聯合研究機制是日本在實施VLSI計劃中提出的，政府主導建立以企業為主體的聯合研究機構，展開聯合研究攻關，是典型的政府干預企業創新活動的機制。日本通產省聯合日本電氣、日立、三菱、富士通和東芝五家日本半導體最具實力和競爭力的公司，以及計算機綜合研究所(CDL實驗室)和日電東芝信息系統(NTS實驗室)組成了日本VLSI研究協會，并成立了6家聯合實驗室開展聯合研究，VLSI研究協會的組織管理模式可概括為圖1。

圖1顯示，VLSI項目的組織管理框架包括決策與管理機構和執行機構兩部分，執行機構由從事基礎與共性技術研究的聯合實驗室和從事技術與工藝研究的企業獨立實驗室組成，聯合實驗室由董事會管理，其人員從各企業選取優秀研究人員組成，各企業承擔部分經費，其研究成果輸出到企業獨立實驗室。企業獨立實驗室由各企業管理，但從董事會申請和承擔研究課題，并接受聯合實驗室的研究成果，其研究成果由各企業實現產業化。這種組織管理模式保證了基礎性和關鍵共性技術的聯合攻關，解決了知識共享的問題，推動了各企業從事技術和工藝研究并最終產業化，保護了企業利益。

圖1 VLSI計劃的組織管理模式

聯合研究機制尤其適用于科技攻關型重大科技計劃，其前提條件是有數家科技實力相當的大型企業，但企業整體水平距世界先進水平尚有差距，處于追趕狀態，企業有聯合開展攻關的意愿，而政府發揮主導作用，制訂規則，保證聯合攻關落到實處。

(二)公私伙伴關系

公私伙伴關系是指公共部門與私營部門為提供公共服務而通過正式的協議建立起來的一種長期合作伙伴關系［12，14-15］。歐盟的伽利略計劃采用了這一組織管理模式，計劃在啟動之初是為保證國防安全，應對美國的GPS計劃，后期開始轉向民用。伽利略計劃分為三個階段:開發與驗證階段、部署階段和運營階段，不同階段采用了不同的組織管理模式，可概括為圖2。

在開發與驗證階段，需要解決衛星導航系統的系統架構、關鍵技術等大量科學技術問題，處于科技攻關階段。歐洲航天局和歐盟委員會主導整合了阿列尼亞公司等5家企業聯合成立了伽利略聯合企業，由歐洲航天局和歐盟委員會各出資5.5億歐元作為公共資金，開展研究工作，此階段并沒有私營公司參與或投資。

在部署和運營階段，由于技術發展和產業化的需要，投資巨大，伽利略計劃開始采用公私伙伴關系，吸納了多家私營公司。這些公司涵蓋了制造、配套、運營、服務等技術鏈和產業鏈，以技術或資金等方式投入，通過協議規定各公司應完成的工作，并最終從運營服務中得到收益。在此階段，歐洲航天局僅投入資金的1/3，其余由私營公司投入，私營公司享有10～20年的經營權，從而形成了公私伙伴關系。

公私伙伴關系中公共部門和私營部門之間形成的伙伴關系，實現利益共享和風險共擔，對于投資和收益同樣巨大的項目非常適用。如公共基礎設施。一些重大科技計劃在進入產業化階段后，呈現出巨大的市場和經濟效益，卻依然需要投入巨量資金，此時公私伙伴關系就成為一種較好的吸引企業參與的合作模式。

(三)項目制

項目制是將一個重大科技計劃分成若干子項目，并由不同的研究機構或科研團隊完成。美國的國家納米計劃采用了該種組織管理模式，在國家科學技術委員會下成立納米科學、工程與技術分委會(NEST)，NEST下設國家納米技術協調辦公室直接負責協調該計劃的實施。同時，為了保證項目有效實施，NSET還成立了目標導向的4個工作小組:納米環境與衛生影響工作組、產業聯絡工作組、納米技術制造工作組和公眾參與工作組。該計劃采用“集中+分散”的管理方式，將納米計劃分成納米尺度基本現象與工藝、納米材料、納米器件與系統等7大部分，分別部署到國家科學基金會、能源部、國立衛生研究院(NIH)、NASA等部門，各部門再將項目分成若干子項目，按照本部門的項目管理體系獨立組織實施，組織管理模式可概括為圖3。

圖2 伽利略計劃的組織管理模式

在圖3中，國家科學基金會、國立衛生研究院、能源部、NASA等都是美國的重要科研機構或科研組織管理機構，已形成一整套成熟的科研項目管理體系和規章制度。這些部門在承擔國家納米計劃的任務后，按照自身的科研項目管理體系進行管理，這樣國家納米計劃的頂層管理機構不需要制定過細的管理制度，只對重要的科研機構或科研組織管理機構進行管理，簡化了管理程序，這就是“集中+分散”的管理模式。

我國大部分科技重大專項也采用了項目制的組織管理模式，但實施過程中有幾個關鍵問題需要把握:(1)很多采用項目制組織的重大科技計劃還是采用集中管理、統一管理的模式，導致管理工作量極大，極易出現各種管理漏洞;(2)項目任務如何自上而下科學分解問題;(3)項目實施過程中的過程管理及監督評估問題;(4)子項目如何自下而上系統集成問題。因此，雖然項目制是科技管理的主要形式，但各國對項目制的制度設立的不同，導致實施效果也有很大差異。

(四)企業法人制

對于戰略產品或重大工程(系統)型重大科技計劃，在組織管理模式上多以項目為龍頭，幾個國家或各國多家企業通過國際合營的經濟利益聯合體(GIE)或直接組建企業法人的形式突破關鍵技術問題，分擔投資風險。以法國、德國、西班牙和英國為代表的歐洲為打破美國波音公司在民用飛機領域的壟斷地位，強力推動各國的航空企業聯合建立大型飛機產業聯盟，成立空中客車工業公司，相繼研制出A300、A320、A380等大型客機。自從歐洲開始啟動空中客車工程以來，其組織架構幾經變遷，最終形成目前的空中客車股份有限公司，可概括為圖4。

圖3 國家納米計劃的組織管理模式

圖4 歐洲空中客車的組織框架

“空中客車工業”的經濟利益聯合體合作模式對歐洲大型飛機的立足和發展做出了巨大貢獻。首先，工業公司的決策權歸屬于股東大會，由17名經四家合伙公司任命的代表組成的監事會負責執行;飛機的設計、開發和制造工作通過合伙公司與“空中客車工業”GIE簽訂合同方式進行，后者負責協調各方的設計、開發和生產活動，以及飛機銷售和售后服務工作;四家合伙公司分別負責飛機的分系統，最后由法國國家航空宇航公司總裝。為避免各合伙公司缺乏控制成本的動機，以及決策制定程序復雜耗時等弊端。2001年，空中客車工業的經濟利益聯合體組建成了類似于美國波音公司的單一公司實體——歐洲空中客車股份有限公司。盡管空客公司以競爭型企業的形式出現，但從誕生之日起，就得到了相關國家的政府支持，據經濟合作組織的統計，1970-1989年，歐盟國家對空中客車項目的直接補貼金額約為150億美元［7］。企業法人制的組織管理模式適用于國際商業競爭領域的戰略產品型重大科技計劃，有利于在一體化公司內部合理配置資源，在產品研發、制造、采購過程中執行統一的戰略。

(五)舉國體制組織管理模式

在計劃經濟條件下，我國采用舉國體制完成了“兩彈一星”工程等重大科技計劃，在較短時期內提升了國家科學技術水平。為加強“兩彈一星”工程的決策和管理，中央成立了周恩來總理任主任、7位副總理和7位部長級領導參加的“十五人專門委員會”作為領導機構，起著決策、組織、協調、管理的職能;整合了全國的設計、制造、試驗等部門和科研院所優勢資源，形成了由高級行政官員、科學家、技術人員和普通工人等組成的科學共同體;協調相關配套部門和單位為工程服務。

為加快和保證“兩彈一星”工程的實施，在組織管理模式上創造了兩條線指揮法，即技術指揮線和行政指揮線。其中，技術指揮線包括型號和技術預研，以型號指揮線為主線，以行政指揮線和技術預研為輔助，互為補充，構成我國航空航天系統組織重大科技工程特有的組織管理體系，可概括為圖5。

技術指揮線由各級設計師和技術人員組成。總設計師負責總體設計有關的技術問題，主管設計師負責分系統有關的技術問題，主任設計師負責單項產品有關的技術問題。另外，我國航空航天科研系統的一個重要特色就是技術預研，通過技術預研進行先進技術的探索和技術儲備，為型號研制奠定基礎，一般情況下，除了設立型號設計師，還設有專業技術設計師。

行政指揮線由各級領導機關的行政首腦和各級計劃管理部門組成，任務是按照各型號總設計師對技術途徑、總體方案等的分析、論證，根據每一個時期各分系統的進度、配套的情況，制定和實施各工程的計劃，進行動態調整。改革開放以后，這套組織管理模式在航天系統得到了繼承和創新，并在神舟飛船、探月工程等重大科技工程中發揮著作用。

舉國體制的重大科技計劃管理模式多應用于軍工技術領域，或適用于計劃經濟條件下，通過行政命令的形式整合和配置資源，這種管理模式效率高，但成本意識差。在市場經濟條件下，市場成為資源配置的主要手段，參與重大科技計劃的主體呈現利益多元化的特點，傳統的舉國體制模式的效率問題應該關注。

圖5 技術指揮線與行政指揮線的關系圖

三、國家科技重大專項類型特征及啟示

國家中長期科技發展規劃綱要中確定的11個民口重大專項，涵蓋了電子與信息、先進制造、資源與環境、生物與醫藥等經濟社會發展的重點領域，各專項戰略目標和技術發展階段也不盡相同。依據上述分類方法對國家科技重大專項進行分類，見圖6。

從目標成果形式來看，國家科技重大專項強調完成重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，突出科技與經濟社會發展的緊密結合，充分體現國家的戰略意志。從技術發展階段看，國家科技重大專項主要是科技攻關型和技術發展型，且大部分專項處于追蹤世界先進水平的階段，還遠未達到引領世界科技發展的水平。國家科技重大專項從2006年到2020年，跨度達到15年，技術發展路線多數是首先突破關鍵技術和核心共性技術，研制出核心產品和裝備，通過示范工程進行驗證進入產業化階段，最后培育和推動戰略性產業。從科技攻關到技術發展再到產業化，過程漫長，實施環節多，一旦某環節出現問題或經濟社會環境發生變化，可能會影響專項的順利實施。

有效的組織管理模式對專項成功實施具有關鍵性作用。通過對國內外重大科技計劃特征和典型組織管理模式的分析，結合我國科技重大專項的特點，可以獲得以下幾點啟示。

(1)在全局性、戰略性領域組織實施國家科技重大專項是國家意志的體現。影響產業發展的前瞻性關鍵共性技術，以及投資巨大、帶動效應、擴散效應強的重大戰略產品和重大工程，往往具有公共產品的屬性，由于周期長、風險大，市場往往不具備將資源自發配置到這些領域的功能，在國與國的競爭中，為取得戰略優勢，政府直接投資或組織引導企業、科研院所共同投入重大科技計劃就成為一種常態。實踐證明，由于科學技術在國家戰略中舉足輕重的地位，在國家層面組織重大科技計劃，無關計劃與市場，無關意識形態，是體現國家職能的必然選擇。我國的政治制度具有集中力量辦大事的體制優勢，更應在特定領域組織實施國家科技重大專項發揮積極作用。

圖6 國家科技重大專項領域和分類

(2)根據國家科技重大專項的類型特征，選擇合理的組織管理模式。《國家中長期科技規劃綱要》確定的核高基等11個民口科技重大專項分屬不同的領域。從目標來看，有的為了突破關鍵技術，有的在于研制戰略產品，有的在于構建重大工程(系統)，技術發展所處階段也各不相同。應深入分析各專項的目標、研究內容、技術路線等，分門別類地制定針對性的組織管理模式，切忌一刀切。應分析重大專項的全生命期，判斷重大專項在科技攻關、技術發展和產業化等的階段特征，并以權變思維適時調整組織管理模式。

(3)積極支持競爭前研發是政府組織實施科技重大專項的重點。目前實施的國家科技重大專項，大部分與戰略性新興產業相關。政府對國家科技重大專項的投入，應區分競爭前研發和競爭中的企業技術開發，對于具有明顯經濟效益或已進入產業化階段的專項，可采用公私伙伴關系，甚至政府完全不用投入，而是制定游戲規則，促進企業共享競爭前研發的共性技術，促進企業間的競爭，使科技重大專項的效益最大化。這既能滿足世界貿易組織《補貼與反補貼措施協定》關于研發投入非歧視性原則條款的需要，也能提高政府資金投入的使用效率。

(4)借鑒國際上重大科技計劃組織管理模式，還應充分考慮中國國情。縱觀國際上促進產業發展相關重大科技計劃，政府主導了計劃的方向，但企業是計劃實施的主體。這種格局的形成，與國外企業本身的研發能力緊密相關。目前，我國除少部分行業外，大部分行業缺乏具有較強科研水平的企業。長期以來，具有較強研究能力的科研院所和高校的研究又與企業需求脫節，科學研究與經濟發展相關性不強。在借鑒國際重大科技計劃組織管理模式時，應充分考慮這一實際情況，以科技重大專項為平臺，在堅持以企業為主體的前提下，整合企業、科研院所、高校資源，鼓勵、引導和推動優秀科研人員進入企業，或成立獨立于科研院所的聯合研究機構，使科研院所、高校與企業相得益彰，研究開發與產業發展相互促進，科技與經濟更加緊密結合，以推動國家科研管理體制創新。

四、結語

當前，國家科技重大專項組織管理模式還不完善，對重大專項的順利實施帶來一定的影響，同時，在我國科研體系管理體制飽受爭議的情況下，國家重大科技專項本身也是深化科技體制改革，促進科技與經濟有機結合的重要載體，建立新型的科研管理體制是重大專項的重要內容之一。本文分析總結的聯合研究機制、公私伙伴關系、項目制、企業法制和舉國體制等5種重大科技計劃組織管理模式，從組織框架、管理和運行機制等都有其獨特的優點，對我國正在實施的國家科技重大專項具有重要的借鑒作用。同時，我國正處于經濟發展和社會轉型的重要時期，社會制度、科研體制和文化以及經濟發展特點與國外有很大差別，與計劃經濟時代的我國的科研組織方式也截然不同，因此在具體運用上述重大科技計劃組織管理模式時，必須加以改進和調整，才能更好地適應我國科技重大專項的現狀，保證國家科技重大專項取得預期效果。

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