中小企業職業安全投入問題研究

蔡建華，肖懷云

(1.鹽城工學院經濟與管理學院，江蘇 鹽城 224051;2.東南大學 經濟管理學院，江蘇 南京 211189)

一、引 言

2010年12月至2011年2月，北京義聯勞動法援助與研究中心在全國范圍內開展職業病調研。調查抽樣框包括:媒體報道的典型案例，如在深圳患塵肺病的79名;義聯中心直接接觸的職業病案例646人;在廣東、浙江和重慶等地中小型企業務工的301名職業病案例。調查結果顯示職業病患者出現病癥的平均年齡為37.5歲;其中塵肺病患者占70.2%;45.6%的患者單位沒有工傷保險;55.9%的沒有養老保險;86%的單位沒有工會，自己也沒有加入。37.8%的沒有獲得任何形式的賠償。在賠償方面調查顯示，獲賠患者中大多屬于一次性賠付，平均每人領取到的賠償金額為90 742元，其中78%表示這些賠償無法保障其后續的醫療和生活，47.5%的人表示賠償最多只能維持兩年以內的醫療和生活。

據統計，全國約有83%的中小企業存在不同程度的職業危害，近34%的中小企業職工接觸塵毒有害的作業。根據有關部門粗略估算，每年我國因職業病、工傷事故產生的直接經濟損失達1 000億元，間接經濟損失達2 000億元。

從上述情況可以看出，目前我國中小企業對勞動者職業安全保障投入嚴重不足，其職業安全權正受到了嚴重侵害，這種現象已經引起了學術界的廣泛關注，紛紛研究這種現象背后產生的深層原因:(1)從法律層面來研究勞動者職業安全保障問題。主要強調建立和完善職業安全保障的法律法規，并通過加大對違法企業處罰力度，利用法律的力量迫使企業加大這方面的投入，從而達到降低職業病發病的目的。主要集中研究:一是職業安全權利方面的內涵、構成［1］。二是構建勞動者職業安全權法律法規體系［2］。三是結合我國現有的法律法規，找出那些需要補充完善銜接的地方［3］。(2)從管理層面來研究勞動者職業安全保障問題。通過研究產生職業安全問題的具體因素及其引起的后果，利用管理手段對這些因素進行相應的控制和調整以達到降低職業病發病率的目的［4－5］。(3)從制度、國家政策層面來研究勞動者職業安全保障問題。主要通過介紹發達國家職業安全保障方面的制度設計和制度變遷，找出其發展路徑，并且結合我國實際對職業安全保障制度提出了設計思路［6］－［9］。

從近幾年有關研究文獻可以看出，雖然學者們從不同的視角研究了我國勞動者職業安全保障問題，但是影響職業安全問題的關鍵性因素——企業投資能力和動力問題的研究被忽視，尤其是當前中小企業在此投資存在嚴重不足的情況，如許迎春等認為小型企業職業健康投資普遍不足，受到職業病危害，工人流動性又很強，是監管的難點［10］。羅泳桃等認為作業場所職業病危害防護措施嚴重不足［11］。本文就此進行較為深入的研究。

二、基于企業視角看中小企業職業安全投入不足的機理

(一)市場失靈

1.職業安全保障產品供給與需求的特性—— “塊狀性”使供需均衡難以達成

我們假設職業安全保障為特殊的產品，則企業為供給方，勞動者為需求方，它的供給與需求和通常的產品相比具有不同特性—— “塊狀性”。從職業安全保障產品的需求方來看，它的需求不是由市場上單個消費者加總而來的，而是針對特定市場范圍——企業內部勞動者集體需求構成的，在生產規模確定的情況下，勞動者人數是一定的，需求量則恒定，是剛性的、塊狀需求。從供給方來看，由于生產職業安全保障產品存在規模經濟，其供給量是恒定的，也是“塊狀性”供給。供需雙方都具有“塊狀”特性，均衡價格很難存在，市場調節機制難以有所作為，存在市場失靈。

假設企業在一定生產規模下，職業安全的需求量基本保持不變Q1，其價格為P1，企業為了使勞動者能在安全環境下進行工作，其有關職業安全最小規模投資形成的供給量為Q2，供給價格P2，由于供給量和需求量均為“塊狀”需求，剛性的，所以供給和需求曲線都是垂直于橫軸，其關系如圖1所示。供給曲線 (虛線表示)間斷表明，由于職業安全保障規模經濟性，它的最小規模為Q2，價格為P2，如果需求量低于Q2太多，作為利益主體的企業就不可能投資，此時供給量為零。現在假定職業安全需求量為Q1，大大小于Q2，盡管需求價格P1高于供給價格P2，但企業不愿意投資，均衡價格不存在，市場在此無法進行有效調節。中小企業生產規模通常較小，勞動者的數量較小，職業安全保障產品的“塊狀”需求量較小，而供給又由于規模經濟的作用，“塊狀”供給量太大，供需無法平衡，這時它們不愿意在職業安全方面做足夠的投入為勞動者提供充分職業安全保障。

圖1 職業安全的供給需求分析

2.職業安全保障產品的外部性

假設企業行為不受政府事前職業安全管制約束，事后不受完全責任追究。勞動者在一定的職業安全保障程度 (S)下，職業安全成本支出為C，它包括企業職業安全保障投入C1和職業安全事故引起的損失C2，即C=C1+C2，其中C1是由職業安全保障投入的設施和設備等固定成本F(S)和為勞動者進行安全教育培訓以及配備防護設備構成的變動成本V(S)構成，則C1=F(S)+V(S)。C1隨著職業安全保障程度提高，支出越來越大，達到某種程度以后，呈加速上升趨勢，表明投入對職業安全保障的邊際貢獻越來越小，即C1為遞增凹函數。C2表示勞動者在一定的職業安全保障程度 (S)下，發生職業傷害事故造成的損失。它是由造成勞動者職業安全死亡或職業傷害的醫療費、護理費等直接損失V1(S)，因患病傷殘和死亡損失的勞動時間或降低勞動力所引起的社會和家庭的目前價值和將來價值等間接損失V2(S)，還有因職業傷害造成疼痛悲傷和社會隔離等生活質量方面的無形損失 V3(S)［12］，C2=V1(S)+V2(S)+V3(S)。隨著職業安全保障程度提高，發生事故概率越來越小，損失越來越小，但在現有安全技術條件下損失不可能為0，C2是遞減凹函數，圖2中C1與C2的交點下的提供職業安全保障的最優點Q0，這時企業職業安全成本支出為C的最低點A點。但其中的間接損失V2(S)和無形損失V3(S)，一方面涉及到未來有許多不確定因素，另一方面難以計量，交易成本高，企業可以將這兩部分損失部分轉移給受害者家庭和社會，因此企業實際支付工人的職業傷害損失是由C2向左移動形成的C2'，這樣企業遭受的損失要小于真實的損失，轉移的這部分損失被外部化了，產生負外部性，其差額為△C就是其轉移額，職業安全成本支出C'=C1+C2'，其數額為C'最低點B。C'＜C，它提供職業安全保障Q1低于最優點Q0，形成供給不足 (如圖2所示)。

圖2 職業安全保護分析

(二)職業安全投資效益的特性

美國學者Votey根據安全投資的基本經濟目的是凈收益最大化原則［13］，提出了投資—效益曲線 (如圖3所示)。假設直線L為從原點出發的45°線，當安全投資處于 (0、I1)區間，安全投入大于安全收益，凈收益為負，當處于(I1、I3)時，安全投入小于收益，凈收益為正，I2點為安全的邊際收益與邊際成本相等的點，是凈收益最大的安全投資點，在I2以后，邊際收益小于邊際成本，凈收益遞減，當安全投資大于I3時，凈收益又轉為負，I1、I3為凈收益為零的安全投資點，(I1、I3)為安全投資效益為正的投資區間。

根據此曲線分析當前中小企業職業安全投資不足的原因有:

1.職業安全保障規模經濟性和初期投資的巨額性

根據圖3所示其投入必須達到I1以上收益才能大于投入，初始需要一次性投入大量固定資產，這是因為安全投入與產出存在明顯的規模經濟性，沒有這些投入安全效益即為負。以我國一個儲量為56萬噸鄉鎮煤礦為例，大約可采掘煤為30萬噸，其生產的前期投入需要1 050萬元，與瓦斯治理要求相匹配的安全生產系統投入也要上千萬元。中小企業由于自身資金實力有限，不可能投入這筆巨額資金，只能采用落后的職業安全保障方式。

圖3 職業安全的投資效益分析

2.職業安全收益的隱形性和擴大性

職業安全收益由兩部分構成:一是減損收益，是指進行職業安全投入所減少的職業安全事故造成的損失;二是增值收益，是指企業進行職業安全投資，改善了工作環境和條件，勞動生產率提高，從而增加了的收益。這兩種收益是交織在一起，兩者均難以用具體的價值來衡量，因而具有隱形性，從而削弱了中小企業職業安全投資動機。

職業安全收益存在人為的擴大性，主要是指由于職業病的特性是長期性、累積性和潛在性，再加上勞動者流動頻繁性以及職業安全保障產品的外部性，在一定職業安全投入情況下，中小企業在實際職業傷害事故方面支出比正常的要少很多，人為提高減損收益，擴大了職業安全收益，這時職業安全投入曲線就會向左移動，投資收益均衡點為 Y'、Z'，職業安全效益為正的區間(I1'、I3')小于 (I1、I3)，投資明顯不足。

3.職業安全收益的滯后性和企業壽命的短期性

職業安全所帶來的收益是一種長期收益。從時間上分析，收益一般要經歷無利期、微利期、持續強利期、利益萎縮期和失效期5個時期［14］，企業要經過無利期、微利期后才進入持續強利期，時間跨度長，收益有明顯滯后性。而據2010年底民建中央發布專題調研報告《后危機中小企業轉型與創新的調查與建議》中顯示，中小企業平均壽命為3.7年，90%以上的企業壽命不超過5年，因此中小企業職業安全收益大都沒有跨過無利期和微利期就倒閉了，加上這些投資的資產與特定行業有關，專用性很強，轉賣時價值很低，減少了中小企業投資的動力。

(三)中小企業職業安全在投入和監督過程中存在的委托代理問題

1.委托代理關系的形成

目前我國涉及勞動者職業安全保障的法律主要有兩部:一是《安全生產法》。二是《職業病防治法》。依照這兩部法律，企業在職業安全保障方面涉及的行為主體有:勞動者、企業、國務院及縣級以上各級地方政府的相關部門、工會。形成的委托代理關系為:一是在投入上，勞動者委托企業進行投資;二是在監督上，勞動者委托國務院和各級地方政府來行使。國務院和縣級以上各級地方政府的相關部門在監督上又形成委托代理關系，這是由于國務院直接獲取代理人(企業)有關職業安全的信息是不可能的或者是成本太高，因此委托各級地方政府相關部門收集信息并實行有效監督。另外勞動者還委托工會對企業職業安全保障方面實施監督。各行為主體的委托代理關系如圖4所示。

圖4 各行為主體的委托代理關系圖

2.委托代理問題

(1)從職業安全保障投入的代理人——企業的激勵和約束上來看投入不足。

從激勵上來看主要有:一是中小企業目標的多重性，如利潤、勞動者職業安全。當企業存在多重目標需要同時兼顧時，它能否正確地分配資源變得非常復雜。激勵報酬原理認為如果委托人無法監督代理人在兩種不同活動之間的時間與注意力的分配，那么要么代理人花費在每一種活動中的時間與注意力的邊際收益率必須相等，要么邊際收益率低的活動得不到任何時間或注意力。由于利潤是企業最直接的收益，而職業安全投資的效益則如上所述具有滯后性、隱形性，從短期目標來看企業從職業安全保障中獲得的邊際收益率必然小于利潤的邊際收益率，況且中小企業的生命周期平均只有3.7年，這就背向激勵中小企業在職業安全保障上減少投入。二是信息不對稱。委托人——中小企業勞動者大部分是初中以下文化程度，由于受到知識水平的限制，一般情況下他們可能根本不知道在工作中存在職業安全風險，企業為了降低成本也不進行相關培訓。再加上職業傷害的累積性、潛在性和長期性特點，工人在平時的工作中可能意識不到，存在信息不對稱，所以職業安全風險被企業所忽略而委托人卻渾然不知。

從約束上來看主要有:一是代理人的產權所能承擔責任能力的限制。由于中小企業擁有的資產較小，出現職業傷害事故時無法承擔相應賠償和處理事故能力的責任，產權的約束能力差。二是信譽約束能力不足。在此可以利用沙皮羅—斯蒂格利茨模型 g＞p(w－w')N 來解釋［15］，其中g代表企業采取欺騙行為能夠得到的收益，p為欺騙被發現的概率，w為守信用獲得的收益，w'為不守信用被發現后重新獲得市場機會的收益，N為長期價值，當g＞p(w－w')N時欺騙是有利的，根據此模型信譽的約束基于以下幾方面:首先，N的大小，即守信用的長期價值，時間越長價值越大。行為主體是基于長期合作關系而考慮放棄眼前利益行為，對“欺騙”的懲罰來自于對未來合作機會的中斷。而我國中小企業生命周期短，90%的不超過5年，所以N很小，采取欺騙獲得的收益g遠大于長期守信用獲得價值(w－w')N，因此它可以不珍惜信譽。其次，w'和P的大小，即欺騙方不守信用被發現后可能獲得其他機會收益，w'越大，對于即使被發現有欺騙行為卻仍然可獲得良好外部機會的代理人來說，由欺騙行為造成損失 (w－w')就顯得越小。許多中小企業為了逃避職業安全上投資，在用工上一般不用當地人，多雇傭外地的，一旦出現職業傷害事故立即用金錢處理，加上政府監督不力，它可以繼續從外地招工為其服務。另外它和當地政府互相勾結，封鎖消息，降低了欺騙被發現的概率p，減少信譽對它的經營影響。最后，w的大小。根據斯密觀點，交易量的大小決定其對信譽的約束。一個商人的交易越大，為保護其珍貴的商業信譽獲得的收益w越大，采取誠實行為的可能越大，否則損失代價很高昂。中小企業本身的商業業務量就比較小，w較小，信譽對它約束小，因此在職業安全上出現問題對信譽影響，它們可能無所謂。

(2)從對職業安全保障監督的代理人上存在的問題來看投入不足。

對中小企業職業安全投入的監督主要是依靠縣級以上各級地方政府負責安全生產的安監局和負責職業病的衛生機構作為代理人來負責，它們在行使監督權的過程中存在代理人失靈問題。首先是利益目標不一致，委托人和代理人都追求利益最大化。勞動者的目標是沒有職業傷害的工作環境，而各級地方政府追求的目標是GDP、稅收以及政府的形象，它關系到政績工程和官員升遷問題。中小企業一旦由于職業安全傷害事故問題被揭露，不僅影響了GDP和稅收，而且還損害了政府的形象，所以各級地方政府與中小企業在利益上存在相容，相互共生的關系，難以行使有效的監督權，政府與勞動者利益卻存在一定程度的沖突。這就出現了當地小煤礦發生事故，各級地方政府幫助封鎖消息，轉移礦工遺體的怪現象。其次是代理人監督權力的壟斷。從理論上講各級政府的權力來自于民眾，但權力一旦授予政府就可能出現權力異化，因為這種權力不同于企業內部的權力，沒有與之相平行、共同存在、本質相同的另一種權力與之相抗衡，具有獨占性和壟斷性［16］。目前中小企業安全生產和職業病防治監督權只能由各級地方政府相關部門安監局和衛生機構壟斷行使，其它部門和個人均無權介入，所以出現了河南工人張海超開胸驗肺的現象也就不足奇怪了。再次是安監局和衛生機構自己制定各種職業安全標準，評估、指導、監督企業整改，集管理、監督于一身，權力難以形成制衡，尋租空間大。最后是對地方政府的監督乏力。我國現行的政治體制是人大行使對政府的監督，而人大中政府官員、企業家和退下的官員約占70%，來自一線的勞動者代表占比例小。這種結構人大對政府的監督必然流于形式，而媒體又從屬于各級政府相關機構，它們對職業安全投入不足的監督也是力不從心。

三、幾點改進的建議

(一)提高職業安全風險大的行業的企業準入門檻

從前面分析可知，中小企業職業安全保障投入不足是規模經濟問題，因此對一些職業安全危險性高的行業，國家應該提高準入門檻，要求企業達到一定的生產規模才允許經營，并強制要求建立起相應的職業安全保障體系。一方面適應規模經濟的要求，加大企業的資產產權約束能力，企業也能承擔職業安全方面的責任;另一方面由于企業規模擴大也可利用信譽機制來約束，由于信譽的激勵程度與資產規模成正相關的關系，如果在職業安全方面出現問題，信譽不佳，損失將會很大。

(二)職業傷害成本內部化

職業安全產品具有鮮明的外部性，中小企業在與勞動者博弈過程中處于主動地位，在發生職業傷害時會輕易地將一部分損失轉移出去。解決問題的方法:一是明確企業在職業安全方面責任。勞動者由于本身經濟實力有限，維權意識和能力都差，在現有體制下政府應加強對勞動者在職業安全知識方面的培訓和教育，并要根據行業的特點，對一些職業風險大的企業職工進行定期免費體檢，特別是進入和離開企業時，更要進行強制檢查，明確企業職業安全的責任。二是完善職業傷害賠償范圍，提高賠償金額。在職業傷害賠償范圍上不僅要包括給勞動者造成的直接損失，還應包括間接損失，企業承擔更全面的責任，賠償金額方面應考慮未來經濟發展，使得受職業傷害的人一生基本上能夠維持一個正常的生活狀態，讓中小企業感到減少職業安全方面的投資是得不償失的。三是加大執法力度，利用法律手段迫使中小企業加大安全方面的投資力度。

(三)改進現有職業安全監督管理體制

1.構建中小企業職業安全風險評估制度和保證金制度

從近幾年我國的統計結果看，煤礦、非煤礦山、危險化學品以及建筑企業發生的重特大事故起數占到重特大事故的80%以上。在死亡人數中有80%是發生在就業人數不到20%的行業中，差異非常顯著。這表明重特大事故主要集中在高風險行業中和隱患突出的企業中，因此監管的重點應該放在20%導致事故多發的高風險企業。這需要建立第三方獨立機構按照一定的制度和程序對企業職業安全進行風險評估，將其分成不同的等級分類監管，對存在風險隱患的企業提出預警，限期整改，并通過信息網絡平臺進行公布。尤其是對中小企業對這類行業的進入要設立更高的職業安全門檻，以便保護勞動者的利益。

職業安全風險保證金相當于中小企業對職業安全投入承諾、守信的一種質押，當它們沒有按要求在職業安全方面對勞動者提供有效保障時，保證金就沒收。保證金和風險評估制度應結合使用，按照不同風險等級征收不同檔次的保證金，評估和征收單位還應當相互分開獨立。這是給企業提供一種職業安全投資上的激勵。當然這種方法發揮作用取決于保證金的大小、欺騙收益和被發現的概率，當企業缺少金融資源來設置足夠大的保證金，以及社會監督體系不健全則難以發揮作用。

2.職業安全監督的獨立與制衡

職業安全出現委托代理問題的原因之一是政府與中小企業之間形成了利益共生關系，使監督流于形式，要改變這種狀況，必須要通過立法保證職業安全監督機構能夠獨立行使監督權，割斷這些關系。例如20世紀70年代之前，美國職業傷害不斷，人們不滿政府對工人的保護，第三者軟弱無力和無所作為，在社會和政治家的共同努力下，1970年12月19日，通過《職業安全衛生法》，一年以后成立了職業安全衛生管理局(OSHA)隸屬于美國勞工部，根據《職業安全衛生法》，美國國會本身不頒布職業安全和衛生的標準，它將這種權力交由OSHA行使，但是由于公共權力存在壟斷性和獨占性，必須設法制衡它，所以國會對OSHA制定的標準權力也做了限制，主要是立法程序的限制，成立職業安全和健康復議委員會，對OSHA標準簽發的命令可以復議，還有各方政治勢力和利益集團的影響［6］。

3.信息的競爭性發布

對中小企業職業安全保障監督過程中存在信息不對稱，這種信息不對稱是由于當地政府和中小企業相互勾結壟斷信息發布，人為形成的，解決這個問題的辦法就是打破地方政府信息壟斷的局面，利用各種媒介對他們進行競爭性發布，特別是要積極利用獨立的第三方來披露信息，及時有效地揭露事實真相。

4.強化勞動者組織程度

勞動者在和中小企業主的較量過程中由于沒有相應的利益集團支撐，靠單打獨斗，在博弈中處于劣勢，工會又很難發揮作用。解決辦法一是改進現有的工會體制，使之成為一個獨立的組織［17］，真正能夠為會員利益服務;二是勞動者形成自組織，如職業安全風險大的行業成立勞動者協會，提高勞動者在此博弈過程中的地位，對中小企業職業安全投入進行自己監督，同時這些協會利用自身的優勢對勞動者職業安全方面進行培訓，提高他們的職業技能和安全意識，當受到職業傷害時能夠自覺維權。

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