食品安全管制的模式轉型與政策取向

袁文藝

(1.中南財經政法大學 經濟學院，湖北 武漢 430060;2.湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢 430205)

近年來，我國食品安全事故頻頻發生。尤其是2008年9月爆發的三鹿奶粉事件造成了巨大的負面社會影響。食品安全問題危害了消費者的健康和生命安全，影響了食品產業的生存和發展，削弱了公眾對政府的信心，一定程度上損害了中國的國際形象。2009年《食品安全法》的出臺是我國食品安全管制的重大制度供給，但該法律的實施并不意味著食品安全形勢的自然好轉。食品安全問題的根源在于市場失靈和政府失靈。市場失靈除一般性的食品產業的信息不對稱和負外部性外，我國與發達國家相比最大的特點是食品供給主體的無限分散。政府失靈主要表現為政府管制的低效率。從完整的管制過程看，現代民主國家運用行政權力對企業和市場的干預，包括三大組成部分:一是通過立法，對行政管制權進行授權及其對權力范圍進行界定;二是根據立法授權，設置管制機構，包括其職能及權力的分工和配置;三是管制機構依法履行管制職能，即運用行政權力對所管制的對象和內容進行規范、監管和處罰。據此，食品安全管制的模式分析方法［1］，將從立法模式、機構模式和運行模式三個層次展開。

一、食品安全管制的立法模式:議會立法與部門立法

食品安全管制立法模式，從立法程序即法律生成機理的維度來看，可分為部門立法和議會立法兩種模式。與西方國家議會立法的傳統相比，部門立法是我國立法模式的顯著特色。

議會①指現代民主國家各種形式的議會立法機關，在我國即為人民代表大會及其常務委員會。立法，是在立法程序的擬定草案階段，立法權力屬于議會，即使因特定法律的技術原因而需要專家提供建議及草擬法律內容，也應由議會為主體來組織一個法律草擬小組。西方代議制國家三權分立的政治體制中，議會為立法機關，法律的起草、修改和通過都在立法機關完成，行政機關的職能是行政執法，在立法中的作用非常有限，僅為授權而有的準立法，相當于中國的行政立法。立法過程是利益集團及其代理人的力量博弈和妥協的過程，行政法中這些利益集團主要是由企業和消費者組成的行政相對人，作為行政主體的行政部門一般不涉及其中。如美國食品安全立法已經有一百多年的歷史，在食品行業和消費者反復的利益博弈和權力制衡進程中，最終由國會于1938年立法通過《食品、藥品和化妝品法》，衛生部的食品藥品管理局 (FDA)負責該法律的執行［2］。

部門立法，是根據立法的性質和內容，將法律的草擬權交由與之有關的政府部門負責組織法律的草擬工作，然后向立法機關提交法律草案。部門立法的最大優點是可以充分利用專業部門的知識和技術資源優勢。如農業部擁有農業管理和農產品質量監管的專門人才、技術裝備以及豐富經驗，《農產品質量法》由農業部牽頭起草法律草案，能夠發揮農業部“資產專用性”的規模優勢，提高立法效率。但另一方面，政府部門或多或少都只代表社會某一部分人或一部分利益集團的利益，部門立法模式無論是閉門立法還是開門立法，都難以避免為本部門謀利的結局。在部門立法模式下，各部門的爭權、擴權和越權必然導致“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”［3］。如2001年農業部起草、國務院發布的《農業轉基因生物安全管理條例》就被詬病為為了促進轉基因農業發展而忽視其潛在的安全風險。

《食品安全法》立法之前，我國食品安全管制立法模式主要表現為部門立法模式。食品安全相關法律、行政法規的起草權與規章制定權分散于農業、質監、衛生、商務、工商和食監等部門。從立法層次上看，成熟的法律法規較少，暫行條例、條例、規定和通知等較多，且大多是在非程序性和非公開性等條件下制定的，呈現出較強的部門特征。《食品安全法》的立法過程中，由于社會各界的高度關注，也由于食品安全產業鏈的復雜性決定了很難有一個部門能完全擔負起食品安全的全過程管制，我國人大主導了該法律的立法過程，標志著食品安全立法模式從部門立法向人大立法的轉型。

二、食品安全管制的機構模式

食品安全管制職能是由具體的行政機構來履行的，這就需要在行政部門之間分工和配置管制職權。不同的配置格局及其模式，其管制效率不同。因此，食品安全管制的機構模式分析可以從縱橫向兩個維度著手，即管制職能及其權力在中央政府到各級地方政府之間的垂直分工與同級的不同行政部門之間的水平分工。按此標準，現階段我國食品安全管制機構及其職能配置如表1所示。

表1 食品安全管制機構及其職能分工

1.縱向分工:分級管制模式與垂直管制模式

食品安全管制機構和職能的縱向分工，主要表現為三種形式:中央政府垂直管理，半垂直管理(省級以下垂直管理)，各級地方政府分級管理。目前，我國食品安全管制機構的縱向分工模式就是這三種形式的混合，即工商部門和質監部門采用省以下垂直管理形式，農業部門、衛生部門、商務部門、環保部門采取地方分級管理形式，國家出入境管理局及各級出入境檢驗檢疫部門采用中央垂直一體化管理形式。在有些省份，工商、質監系統的半垂直管理也不是完整的，例如在武漢、大連、沈陽等一批副省級城市仍然實行屬地管理，其工商、質監部門分別直屬國家總局領導，相應的地方管制機構自成體系。食監部門2008年以前采取省以下垂直管理，之后隨著“大部制”改革劃歸衛生部門代管。由此可知，我國食品安全管制職能大都由各級地方政府行使，主要表現為省及其地方政府分級管制模式。中央管制者的政策目標是單純的食品安全，地方管制者的政策目標除了食品安全之外，還有扶持食品行業以發展地方經濟、取得稅收和解決就業的地方利益。如2010年湖南金浩等公司茶油產品被查出致癌物超標，政府與企業選擇“秘密召回”而不是公開信息，湖南省質監局一位官員對媒體的解釋是:糧油問題關系國計民生，不公開問題是為了“維護社會穩定”［4］。這種模式下，當中央和地方的管制目標發生矛盾時，地方管制者可能會犧牲食品安全以追求地方經濟利益，因為食品安全具有很大的外部性，當這種外溢的公共產品超越了地方范圍時，地方政府的理性選擇是經濟利益而非食品安全目標優先。

作為公共產品，食品安全管制的溢出效應早已不再局限于某一特定地區，而是跨越了國內外區域的限制。因此從理論上說，食品安全管制職能在縱向配置上應實行以中央政府垂直管理為主的模式。在美國、加拿大和韓國等國家，食品安全管制的責任主要由中央政府來承擔，地方政府只負責溢出效應相對較小的餐飲以及食品零售店等的監管，并實行由中央管制機構垂直一體化管制模式。但在實踐中，這種垂直一體化管制模式還受其他多種因素制約，如經濟社會發展階段、現行的可利用行政資源和有效的政府管理半徑等。現實的中國制度環境是:典型的“超大社會”，區域發展極不平衡，農產品生產以小農經濟為主，食品的生產、加工、流通環節也高度分散，由中央政府承擔主要的食品安全管制職能理論上可行，實際中難于操作。因此，我國食品安全管制從地方政府負責為主向西方國家通行的中央政府負責為主的制度變遷難于實施，可行的思路是按照事權與職權相統一的原則，根據食品安全溢出效應的特點，食品安全管制權在中央、省級、省級以下地方政府之間合理配置，以省以下垂直管制為主。具體的管制權配置如下:食品進出口的溢出效應涉及國內外，進出口食品安全的管制權屬于中央政府;食品消費環節的溢出效應主要在本地區，負責消費環節安全管制的食監部門由地方管理，管制權屬于省級以下地方政府;農產品生產、食品加工和流通環節的溢出效應界于地區與省域之間，工商部門、質監部門以及農業和衛生部門中負責食品安全管制的機構益采取省以下垂直管理，管制權主要屬于省級政府。這種模式中，省級政府是食品安全管制的主體，但接受中央政府的宏觀指導、監督和問責。這種以省級半垂直管理為主的模式，既能避免中央政府事事親歷親為的力所不逮和鞭長莫及，也能克服基層政府謀一隅之利不顧全局的地方保護主義。這種模式可以看做是食品安全管制從分級管制為主的模式向中央垂直管制為主的模式的漸進性變遷。

2.橫向分工:分段管制模式與綜合管制模式

根據《食品安全法》的規定，衛生部門、農業部門、質監部門、工商部門和食監部門是食品安全管制的主要部門，其中衛生部門綜合協調，其余四個部門分別負責農產品生產、食品加工、食品流通和食品消費環節的安全管制。中央政府以下，省、市、縣各級政府食品安全管制機構的橫向分工模式大體上是與中央政府保持一致的分段管制模式。分段管制模式的優點在于:第一，由四個部門分別負責食品產業鏈條中四個環節的安全管制，體現了食品安全從田間到餐桌的全程管制理念。第二，與傳統的“九龍治水”的分散管制模式相比，一定程度上精簡了管制機構，理順了管制職能。第三，設置了各級食品安全委員會等統籌機構，以研究部署、統籌指導食品安全工作，在一定程度上有利于各管制機構在分工基礎上的交流和合作。分段管制模式的缺陷在于:其一，由于食品產業鏈的復雜性，管制機構之間職能劃分難以厘清，分工不明確，影響了管制效率。其二，食監局并入衛生部后，衛生部作為正部級的食品安全綜合監督部門，缺乏綜合監管和協調同級部門的行政權力。雖然目前設置的食品安全統籌協調機構可成為綜合監管和協調的主體，但是這一主體只是臨時性的協調機構，不具備行政主體資格，其法律地位也不明確。

世界范圍而言，食品安全管制模式包括分散型管制、集中型管制和綜合型管制三種模式。分散型管制模式建立在多部門負責基礎之上，是最常見的管制模式，美國、日本和澳大利亞是其中的代表。分散型管制模式流行的原因是食品安全的復雜性，一個部門難以解決問題。這種模式的弊端是:管制職能重疊，部門利益嚴重，部門之間協調困難，管制成本高，效率低下。集中型管制模式建立在一元化的單一部門負責基礎之上，歐盟、加拿大是其中的代表。這種模式的優點是管制部門職責明確，行動統一迅速，可以集中利用政府公共資源，管制成本低，效率高。問題在于很多國家在已經形成分散型管制模式的制度環境下，制度變遷將面臨路徑依賴的強大阻力。綜合型管制模式兼有前二者的特點，建立一個獨立的食品管制機構負責食品安全的風險評估，現存的若干部門負責食品安全的風險管理。愛爾蘭是食品安全綜合型管制的典型國家。在國際食品安全管制的大背景下，關于我國食品安全管制模式的改革，學者們提出了很多思路，主流觀點是沿襲中國特色的漸進式改革之路，第一階段是從分散型管制模式走向綜合型管制模式，第二階段是從綜合型管制模式走向集中型管制模式。現行的分段管制模式處于第一階段。關于綜合型管制模式的建構，有兩種思路:一種思路是把食監部門或衛生部門提升為真正的食品安全綜合管制部門，這需要賦予其更充足的管制資源。第二種思路是把國家和地方的各級食品安全統籌協調機構作為常設的食品安全綜合管理部門，這需要相關行政法規做出調整，賦予該機構以法定地位。“大部制”機構改革之后，第二種思路更為可行。

三、食品安全管制的運行模式

食品安全管制運行，是指管制機構為實現食品安全目標而依法履行其管制職能和權力的過程。食品安全管制運行模式，從管制過程重心的維度，可分為預防導向管制模式與治療導向管制模式;從管制資源整合和協調的維度，可分為割裂型管制模式與無縫隙管制模式;從管制利益相關方參與程度即管制者與外部互動的維度，可分為政府壟斷管制模式與多元合作治理模式。

1.管制重心:預防導向管制模式與治療導向管制模式

食品安全管制從管制過程上可分為事前管制、事中管制和事后管制。事前管制主要是管制立法和風險分析。事中管制主要是管制執法機構的制度化的日常執法，如依法對食品生產、經營和消費等環節的檢查和檢驗。事前管制和事中管制的任務是食品安全事故的預防。事后管制則是食品安全事故的處理。三鹿毒奶粉、阜陽假奶粉、金華毒火腿等食品安全典型事故有一個共同特點:消費者權益被損害后到處投訴和舉報，媒體曝光，高層領導震怒，然后是暴風驟雨般的聯合執法，食品安全大檢查，對違法者的重處，對瀆職官員的問責。這也是我國行政執法和監管的一般模式，不出事不管，一出事高度重視，掀起亡羊補牢的運動式執法高潮，風頭一過高高掛起，如此周而復始，惡性循環。生產安全事故、交通安全事故、環境安全事故以及食品和藥品安全事故莫不如此，重視事故爆發后的處理，忽視事故發生前的預防。食品安全管制中重事故處理輕事故預防，重事后管制輕事前和事中管制，可以概括為治療導向管制模式。這種管制模式雖然可以起到“殺一儆百”的效果，但事故造成的巨大成本已經產生，難以挽回，更重要的還在于，事后運動式的重處不僅執法成本高且可能矯枉過正，影響市場效率。

食品安全管制的事故預防和事故處理相比，事故預防是治本，事故處理是治標。西方新公共管理理論的核心理念之一是建設有預見性的政府。美國行政學家奧斯本和蓋布勒提出了“有預見性的政府——預防而不是治療”的治理范式。他們認為，以績效和服務為核心的政府如何能夠維護社會穩定，其中建立良性運轉的預警機制是其核心要求，政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量錢治療”。如消防、保健、環境保護等風險事件，政府應該做到能預料未來的預見式管理，而不是把工作重心放在對風險事故的治療上面［5］。針對現階段食品安全管制重事故處理輕事故預防的治療導向管制模式，應該更加重視事前管制、事中管制的和風細雨，而不僅僅依賴于事后管制的暴風驟雨，走向標本兼治預防為主的預防導向管制模式。

2.管制協調:割裂型管制模式與無縫隙管制模式

食品安全管制從縱向的角度，由于管制對象太多、分布太散和信息不對稱，只能實行多層次的委托代理關系:中央管制機構—各級地方管制機構—企業。由于地方管制者被企業利益俘獲，或者是管制資源不足等原因，而導致管制運行鏈條在地方和基層中斷或低效，通常在輿論介入推動下才得以事后執法。從橫向的角度，同一層次的不同管制部門之間，往往是信息不能共享，互不通氣，導致有利可圖時爭執法權，無利可圖時形成管制缺位，出了問題則互相推諉，加之管制機構職權界定不清，導致在管制執法實踐中出現管制鏈條斷裂和管制空白。從管制機構之間分工與協作的維度，食品安全管制機構縱向委托代理鏈條的松動和斷裂，橫向的各自為政和協作不力可以概括為割裂型管制模式。

針對我國低效率的割裂型食品安全管制運行模式，應在“無縫隙政府”理念引導下，走向無縫隙管制模式。美國學者拉塞爾·M.林登提出了“無縫隙政府”理論［6］。無縫隙就是沒有權力空置，沒有管理空白點。無縫隙政府是政府整合機構中的部門、資源和人力，以最終目標為導向，消除層級和部門間壁壘，以單一界面接觸公眾并提供高效的公共產品和服務。無縫隙管制，是以善治理論為指導，以科學管理為依托，通過制度創新、機制重塑、職能優化和業務流程重組等手段，形成具有決策、執行、監督、咨詢和反饋等功能的持續改進的閉環系統，促進管制效率的提高。食品安全無縫隙管制模式的目的是連通縱向管制鏈條，整合橫向管制資源，讓食品安全管制的觸角覆蓋各個層面，徹底消滅管制死角，為消費者提供優質安全的食品。

3.管制參與:政府壟斷管制模式與多元合作治理模式

食品安全管制的必要性和正當性已經是公認的知識，問題在于怎樣去管制，以及是否只靠政府管制就能解決一切問題。我國食品安全全程管制鏈條中，整個管制過程都是由政府部門操作，政府是唯一的管制主體，管制什么、怎樣管制、管制到何種程度等都由政府這個單一的管制主體來確定，并未體現其他專業性主體和社會力量的監管和參與作用。政府以壟斷的方式包攬了整個管制過程，可概括為政府壟斷管制模式。不過，單是奶粉一項，就先有大頭娃娃奶粉，再有三聚氰胺奶粉，充分證明單純依靠政府管制難免顧此失彼，效率低下。食品安全政府壟斷管制模式的缺陷表現為:第一，政府在某種程度上是有限理性的經濟人，可能為了政府利益和官員個體利益而忽視社會公共利益。第二，政府為食品安全管制的唯一供給者，在沒有相應的競爭機制的壓力下，缺乏食品安全管制制度供給的創新動力，會導致制度供給不足。第三，政府的資源有限，被管制者往往擁有技術、信息成本等方面的優勢，政府有效管制必須投入巨大人力、財力、物力，增加管制運行成本。

現代公共管理理論認為，社會管理過程正從政府唱主角的政府管理向政府、公民與社會共同參與的“治理”轉型。隨著市場經濟的成熟，公民參與意識和能力的提高，政府管制必然在總體上體現政府職能演進，市場和社會將在食品安全治理中起到與政府同等的主導作用。因此，食品安全管制必定走向政府、企業、社會 (包括行業協會、媒體、公眾等)、消費者多元合作治理模式。這種模式中，食品安全管制各相關方在統一的利益平臺上互動博弈，各方都有自己的利益取向，在自己的優勢領域中選擇策略，在政府管制和社會監督的制約下，在法律法規等正式制度和社會責任感等非正式制度共同作用下，促使生產者和消費者這對市場中的交易雙方達成博弈均衡。傳統的食品安全管制中，被管制的相關利益者也能通過諸如尋租等私下的方式參與到管制法規、政策的制定等活動中，①斯蒂格勒等經濟學家提出了政府管制俘獲理論，即被管制者為集團利益游說和俘獲管制者，以制定有利于自己的管制政策。但這種“參與”與多元合作治理模式中的民主參與不同。后者的參與是通過公開、平等、正常的渠道來表達自己的意愿，同時這種參與使參與者從被動的角色轉化為主動的角色。

四、結論與政策建議

綜上所述，我國食品安全管制模式正處于多重轉型之中:立法模式從部門立法轉型為議會立法;機構模式縱向分工維度從分級管制為主轉型為垂直管制為主，橫向分工維度從分段管制轉型為綜合管制;運行模式和管制重心維度從治療導向轉型為預防導向，管制協調維度從割裂型管制轉型為無縫隙管制，管制參與維度從政府壟斷管制轉型為多元合作治理。促進食品安全管制模式優化和轉型的政策建議如下:

1.人大立法與部門立法相結合，完善食品安全管制法規體系

食品安全管制立法應堅持議會立法與部門立法相結合的原則，高層次的、全局性的、理念性的法律以議會立法為主，低層次的、局部性的、技術性的法規以部門立法為主。在立法過程中，充分聽取和吸納有關利益團體及各方人士的意見，做到開門立法和民主立法。《食品安全法》為解決食品安全問題提供了基本法律保障，但與之相適應和配套的食品安全法律體系還有待完善。總體思路是構建一個以《食品安全法》為核心，以國際食品安全法規為參照，以其他具體法律為配套，以地方食品安全管制法規為基礎，以食品安全技術法規和標準為支撐的多種層次的法律法規體系。目前的重點是各省級政府應借鑒廣東和北京的食品安全地方立法，出臺本省域的食品安全管制法規。另外，盡快形成與國際接軌的全國性的統一的食品安全標準體系。

2.整合管制部門，重塑食品安全管制機構體系

針對食品安全管制機構縱向權責不對等、橫向協作不力的困境，食品安全管制機構調整的目標是建立食品安全委員會統一領導，縱向以省級垂直管理為主、橫向綜合分段管制的食品安全管制機構新模式。第一，明確各級食品安全委員會的職責。國家食品安全委員會主要承擔風險評估和綜合協調職能，地方食品安全委員會具體落實食品安全管制的地方政府責任。第二，合理劃分各級政府之間的管制權，食品安全管制縱向以省級以下垂直管理為主。第三，整合現有的食品安全管制機構，提高橫向分段管制的綜合性。在我國目前尚無法建立單一部門集中管制模式的情況下，為了避免管制鏈條的斷裂，建議逐步整合管制機構，最終形成由食品安全委員會統籌領導，農業和衛生兩部門分段負責的綜合分段管制模式。

3.優化管制過程，實現食品安全管制的重心前移

“凡事預則立，不預則廢”，事前的預防重于事后的補救。食品安全管制過程中，構建預防導向管制模式，重點在于三個方面:一是抓緊事前管制的風險分析。風險分析的關鍵在于集中技術力量進行科技攻關，與國外專家緊密協作，就社會廣泛關注的如轉基因食品、加碘鹽和氫化油等的安全性問題，盡可能拿出科學的風險分析報告并公諸于眾。二是強化事中管制。強化事中管制的關鍵是管制能力建設。包括管制機構和人員編制的保證，管制人員素質的提高，檢驗檢測技術設備的建設。三是重視和完善一個體系、三項制度:食品安全預警體系;安全食品準入制度、食品溯源制度和缺陷食品召回制度。

4.政府與社會互動，推進食品安全治理的多元參與

建立食品安全的多元合作治理模式，推進社會力量的廣泛參與，關鍵在于三個方面:一是培育食品安全治理的社會中介組織。政府應從經費、人員配置和業務扶持等方面大力支持食品行業協會的建設，鼓勵以行業自律節約政府的管制資源。二是完善食品安全治理中的公眾參與機制。食品安全管制立法、執法和司法環節的全過程中隨時聽取公眾意見，接受輿論監督。可采用食品安全信箱、熱線電話和新聞曝光等多種方式，充分發揮公眾及公眾代表如人大代表和新聞記者等的作用。三是創新食品安全社會監督的激勵手段。通過機制設計，實現政府和社會在食品安全目標上的激勵相容。如媒體報道武漢職業索賠人專買問題食品年賺十萬多元［7］，這種做法值得借鑒乃至推廣，而不應該以“惡意索賠”的名義輕易否定。

［1］程啟智，曠錦云，王忠，袁文藝.中國健康和安全管制模式分析的基本要素——一個基于法學、公共管理學和經濟學理論的一般分析框架［J］.云南財經大學學報，2010，(6).

［2］［美］菲利普－希爾茨.保護公眾健康——美國食品藥品百年監管歷程［M］.北京:中國水利水電出版社，2006.68－86.

［3］王路波.行政立法部門利益化問題研究［J］.法制與社會，2008，(4).

［4］趙何娟，鄭正.湖南金浩等茶油致癌物超標，政府與企業秘密召回［DB/OL］.http://news.qq.com/a/20100830/000529.htm.

［5］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門［M］.上海:上海譯文出版社，2006.162－186.

［6］［美］拉塞爾·M.林登.無縫隙政府［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.3－15.

［7］趙端.專買問題食品，職業索賠人年賺十萬［N］.長江商報，2010－11－25(A6).

［8］劉志強，余明桂.產品市場競爭治理機制研究綜述［J］.云南財經大學學報，2009，(2).