宅基地使用權流轉的新路徑*——成都“聯建”政策的法經濟學分析

萬廣軍

宅基地使用權流轉的新路徑*
——成都“聯建”政策的法經濟學分析

萬廣軍

出于地震災后住房重建的需要,成都市出臺了“聯建”政策,允許地震重災區農民提供宅基地使用權,“聯建”方提供資金聯合建房,房屋建成后由雙方共同經營管理或進行利益分配。“聯建”政策的法經濟學分析表明:“聯建”模式解決了農民災后住房重建的資金來源問題,避免了與現行土地法律制度的沖突,實現了制度約束條件下的土地使用效益最大化,其實質是宅基地使用權流轉制度的有效創新。

宅基地使用權;集體建設用地;“聯建”政策

2008年 9月,中共成都市委統籌城鄉工作委員會與成都市國土資源局聯合頒布了《關于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》(以下簡稱《聯建通知》),允許地震重災區農民提供宅基地使用權,“聯建”方提供資金共建房屋,房屋建成后由雙方共同經營管理或進行利益分配;“聯建”的房屋中屬于農民的部分可辦理住宅產權證,“聯建”方所使用土地的用途為非住宅用地。“聯建”政策是成都市以災后重建為契機所作的宅基地使用權流轉的全新探索,從法經濟學的視角來看,這一探索符合“法律活動要有利于資源的有效配置和合理利用”這一目的,為全國城鄉統籌發展進程中宅基地使用權制度的改革和完善提供了實踐模本。

一、“聯建”政策的創新:以制度供給支持災后重建

(一)“聯建”政策的出臺背景

我國現有的集體建設用地 (包括宅基地)制度嚴重制約了城鄉統籌發展,禁錮了集體建設用地這一生產力要素的活力。成都市國土資源局2007年 7月出臺的《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法 (試行)》,對集體建設用地流轉的程序、范圍、方式、年限等作出了較為細致的規定。2008年汶川大地震發生后,安居成為當地災后重建的第一要務,因為受損房屋重建工作關系到災區農民的生活,關系到災區社會的穩定,直接影響到政府災后重建的效果。但是,重災區住房重建所需的巨額資金是災民所不能承受的,對中央和地方政府的財力也是一個極大的考驗。如果單純依靠市場力量,勢必無法在短時間內完成重建工作,因此需要公權力介入重建或由政府為籌集重建資金提供政策誘因。①結合重災區農民的實際情況出臺相關政策來改革包括宅基地使用在內的集體建設用地制度,鼓勵和引導社會力量參與災后住房重建,成為成都市政府加快災后農村住房重建工作的必然選擇。汶川地震發生后,從中央到地方政府都采取了一系列旨在促進災后重建的措施,成都市政府為執行相關行政法規和文件而出臺了“聯建”政策,該政策與相關規范性文件在價值取向上是一致的。《聯建通知》下發后,很多城市居民和災區農戶都與“聯建”方簽訂了“聯建”協議,“聯建”政策有效解決了重災區農戶住房重建的資金來源問題②。

(二)“聯建”政策對“合作建房”模式的創新

在“聯建”政策出臺以前,包括成都市在內,我國很多地方都已存在各種類型的“合作建房”。“合作建房”盡管合作方式各異,但必然涉及房產所有權或土地使用權的權屬改變,其實質是一種包含了房地產所有權和土地使用權轉讓的行為。《聯建通知》允許農戶提供宅基地使用權來引入社會資金實現聯合重建住房,也允許農戶使用宅基地融資重建住房,由此必然涉及宅基地使用權的抵押、流轉問題。“聯建”政策通過一些程序設計,跨越了“宅基地使用權流轉”這一難題,避免了地方政策與上位法和中央政策相沖突的尷尬。“聯建”政策的實施程序是:首先由農戶向其所在的集體經濟組織提出聯合建房申請,集體經濟組織同意申請后,將農戶合法取得的宅基地扣除自住用地后,剩余部分交由農村集體經濟組織進行流轉,使“宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成為集體建設用地,這部分土地的權利性質由宅基地使用權變為集體建設用地使用權;然后,農村集體經濟組織與聯建方簽訂集體建設用地使用權出讓合同,實現集體建設用地使用權權利主體的變更”。“聯建”政策的程序路徑設計使“聯建”房獲得了合法性,其從建設用地來源、是否繳納土地出讓金以及建成房屋的產權性質等方面與其他形式的“合作建房”有了根本不同,“聯建”政策也因而有了制度創新的意義。成都市“聯建”政策的創新意義體現在:借助集體土地權利性質的變化來實現集體土地權利主體的變更。“聯建”政策實現了集體土地權束的分解,將同等面積土地上原有的一個宅基地使用權變成了一個宅基地使用權和一個集體建設用地使用權,如此嘗試從法經濟學角度看是有效率的。

二、“聯建”政策的法經濟學解讀

(一)“聯建”政策使宅基地使用權的外部利潤內在化

實踐中依主體不同,“聯建”有“大聯建”和“小聯建”之分,前者是村組牽頭,由公司法人或其他團體與多戶農戶進行的“聯建”,后者是自然人和農戶進行的“一對一”的“聯建”。無論采取何種形式,在“聯建”過程中都會涉及政府、集體經濟組織、村民、“聯建”方等主體,這些主體都力圖以最小的成本獲取最大的潛在利潤。所謂“潛在利潤”即“外部利潤”,是一種在已有的制度安排結構中無法獲取的利潤。③現有的宅基地使用權制度存在外部利潤,外部利潤內在化的過程既是一個價值發現的過程,也是宅基地使用權制度的革新過程。“聯建”政策通過對集體建設用地使用權制度的創新,使宅基地使用權的價值得以顯化,這一顯化過程給各利益主體帶來了潛在的獲利機會。

(二)“聯建”中各主體的成本收益分析

“聯建”模式使政府、農戶和“聯建”方實現了多贏。對政府而言,一方面,“聯建”政策解決了災后住房重建的巨大資金缺口問題,災后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升,政府的災害危機處置能力也贏得了良好的國際評價;另一方面,“聯建”政策帶來了災區民眾及早安居、社會秩序穩定等社會效益。解讀《聯建通知》關于災區農戶宅基地使用權性質轉變路徑的規定,“聯建”過程實際上是農戶宅基地使用權權束的分解和轉換過程,執行“聯建”政策本身不會造成對農用地的侵蝕。“聯建”過程中即便出現占用農用地的現象,那也是其他原因所導致,而非“聯建”政策自身缺陷所致。“聯建”政策非但不會造成農用地的流失或農用地向集體建設用地、宅基地的轉化,反而使土地容積率得以提升,節省了建設用地,減輕了農用地向建設用地轉換的壓力。

“聯建”方提供“聯建”房建設資金,以此為對價取得集體建設用地使用權。雖然《聯建通知》將“聯建”方取得的土地的用途限定為非住宅即只可作為商業、旅游業、服務業用地,但對自然人而言,基于發展旅游業、服務業目的而修建的“聯建”房和用于自住目的的住宅在外觀效果和實際功能上并無差別。對農戶而言,其宅基地使用權這一權利束被分解,從而以宅基地使用權“量”的減少換來了“質”的增加。④“聯建”政策解除了附加在宅基地使用權之上的限制,使農戶“預借”了宅基地使用權的潛在收益,以此作為房屋重建資金,完成災后住房重建。

(三)實現“聯建”政策效益最大化的路徑

“聯建”政策在一些細節上的不足導致聯建合同性質不明,埋下了引發糾紛的隱患。第一,按照《聯建通知》的規定,農戶既是聯合建房的申請主體,又是聯建合同的協商主體,還是聯建合同的履行主體和土地登記的申請主體,但唯獨不是聯建合同的簽訂主體,“聯建”中農村集體經濟組織的出現就是為了簽訂一個其自身既不享有權利、也不承擔義務的聯建合同。第二,農戶直接收取“聯建”方支付的集體建設用地使用權出讓價款 (“聯建”方為農戶建房所支付的資金),該行為也無合法依據。因為根據《聯建通知》的規定,“聯建”方是與集體經濟組織簽訂聯建合同,農戶不是、也不可能是集體建設用地使用權的出讓主體,按合同關系,“聯建”方為取得集體建設用地使用權而支付的價款應由集體經濟組織接受,該價款應在集體經濟組織全體成員間分配。以上漏洞為“聯建”合同的全面、適當履行埋下了隱患。此外,“聯建”方依法享有的集體建設用地使用權和房屋所有權能否轉讓或抵押?轉讓時其他農戶或集體經濟組織有無優先購買權?“聯建”政策對此未作規定,而這些問題都是未來需要面對和解決的。第三,因為存在制度約束,成都市政府為了保證災區住房重建,以“借道”集體建設用地使用權的方式來迂回實現宅基地使用權由農戶到城鎮居民的流轉,這種“聯建”程序設計有規避法律之嫌。“聯建”的具體措施由成都市政府、成都市國土資源局的文件規定,這使得“聯建”政策存在立法層次較低、實施細則不明確等問題。為此,應發揮地方人大在制度創新中的作用,條件成熟時由地方立法機關提升“聯建”政策的立法層次。我國《土地管理法》第43條規定:任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉 (鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。只有立法上的突破才能實現制度效益最大化,“聯建”政策的適法性問題最終應通過修改相關法律,規定“城鄉居民在農民宅基地上聯建房屋所使用的土地,也屬于‘必須依法申請使用國有土地’的除外情況”⑤來解決。

三、“聯建”政策對宅基地使用權流轉制度創新的借鑒意義

按照《聯建通知》的規定,“聯建”政策只適用于都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣和邛崍市五地。筆者在調研過程中了解到,2009年12月31日是該政策的最后適用期限,當事人必須于該時間點前完成報建審批手續。也就是說,“聯建”政策是有適用期限、適用范圍、適用對象的,但其意義是超越以上因素以及該政策本身的。從制度創新和解放生產力的高度來看,“聯建”政策對宅基地使用權制度改革有重要的借鑒意義。

1.“聯建”政策的出臺并非偶然,統籌城鄉發展的大背景是宅基地使用權制度創新的主要動力源,因災害而產生的重建需要是宅基地使用權制度創新的“催化劑”。宅基地使用權制度改革是我國統籌城鄉發展的必然要求,《聯建通知》由中共成都市委統籌城鄉工作委員會和成都市國土資源局聯合發出,使得“聯建”方式本身就包含了城鄉統籌的思想。“聯建”政策完善了農村產權制度,推動了農村產權資本化,促進了城鄉統籌、科學發展。

2.“聯建”政策的效果使我們看到了政府以制度供給方式支持災后重建的巨大作用,對于引入社會資本促進災后全面重建有借鑒意義。“聯建”政策作為宅基地使用權制度的創新,雖然暫不具備在更大范圍內推行的條件,但“可以利用試驗區的框架封閉運行,為全國探路”,這一政策的積極意義是不能忽視的。該政策為其他類型的災后重建提供了具有可操作性的先例和實踐經驗,“聯建”甚至可以作為征地補償的一種輔助補償措施。“聯建”政策的設計思路既考慮了震后災區住房重建的實際需要,又遵循了相關法律法規和政策的規定,充分體現了地方政府在宅基地使用權制度創新中的作用和“智慧”。

3.“聯建”政策的實施有助于我們認識宅基地使用權制度創新的漸進性。宅基地使用權制度創新要經歷由地方實踐創新到地方性法規或規章創新,再到全國立法確認的過程。“過去二十多年的改革,在土地政策和土地法方面走過的路程呈現了一種逐漸放松規制和多元化運行的機制。對這樣的變化,社會的態度和社會的認知從反對到接受,再到普遍推行,直至通過立法建立制度加以保障,都是這么一個軌跡。”⑥我國土地制度變遷的過程表明,土地制度創新的源動力來自基層,黨的十一屆三中全會后肇始于安徽鳳陽小崗村的土地承包經營和發軔于深圳的土地使用權出讓都說明:宅基地使用權制度改革可以通過地方局部試點,積累經驗并加以完善后再在更大范圍內推行,這是制度創新的最佳路徑選擇,成本最低,風險最小。⑦

4.成都市“聯建”政策的經濟意義,在于它體現了災后重建與宅基地使用權制度創新的有機結合,既有效推進了災后農村受損房屋的重建,又實現了宅基地使用權的流轉。政府通過制度供給,實現了制度約束條件下的宅基地使用權效益最大化。2009年11月,成都市政府金融辦、國土局、房管局出臺了《成都市農村房屋抵押融資管理辦法 (試行)》(成辦發[2009]59號),開展農村房屋產權抵押融資試點,規定抵押人辦理所占用土地性質為宅基地的農村房屋抵押時,應將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權,向集體土地所有權人申請辦理集體建設用地使用權出讓,承諾今后不再申請宅基地,并在國土資源部門辦理集體建設用地使用權登記手續。很明顯,這一措施延續了“聯建”政策的做法,并對“聯建”政策進行了完善:要求抵押人在申請辦理集體建設用地使用權出讓手續時向集體經濟組織繳納土地出讓價款,該價款由農村集體經濟組織按照集體建設用地基準地價的一定比例合理確定。這一措施為宅基地使用權的直接流轉提供了一種參考,其產權抵押融資申請、批準程序和收費辦法可供進行宅基地使用權直接流轉時借鑒。

注釋

①王文宇:《民商法理論與經濟分析》,中國政法大學出版社,2002年,第153頁。②筆者曾多次隨同調研組到都江堰市調研,通過與國土、房管等相關部門的工作人員座談,并到地震重災區“聯建”現場實地觀察、訪談,筆者了解到“聯建”政策的效果良好。如位于青城山后山的都江堰市大觀鎮茶坪村有153戶農民,其中在汶川大地震中房屋倒塌和嚴重受損的有 95戶、中度受損的有 58戶,“聯建”政策實施后選擇“聯建”住房的有 85戶。筆者在2009年 9月的調研中發現,近半數聯建房已經建成,其余的在建。聯建房建成后,一些農戶和“聯建”投資方利用空閑房屋從事“鄉村家庭連鎖客棧”經營。③盧現祥:《西方新制度經濟學 (修訂版)》,中國發展出版社,2006年,第95頁。④[德 ]漢斯·貝恩德·舍費爾、[德 ]克勞斯·奧特:《民法的經濟分析 (第四版)》,江清云、杜濤譯,法律出版社,2009年,第 95頁。⑤楊遂全:《農村個人房地產產權的制度缺陷與補漏》,《中國房地產》2009年第3期。⑥江平、莫于川:《土地流轉制度創新六人談——重慶土地新政爭議引出的思考討論》,《河南省政法管理干部學院學報》2007年第 6期。⑦2007年 7月12日,國土資源部在新聞發布會上表示,對于農村集體建設用地的流轉問題,國土資源部自1999年開始就在全國不同地方開展了農村集體所有建設用地使用權流轉的試驗、試點,目前正在不斷總結經驗,在適當的時機再提交國家立法機構,通過立法予以解決。

[1]曲振濤.法經濟學[M].北京:中國發展出版社,2005.114.

[2]向春玲.成都市城鄉一體化實踐的幾點思考 [J].城鄉建設,2006,(11).

D922.3

A

1003—0751(2011)04—0102—03

2011—03—23

國家社會科學基金項目《正確處理“小產權房”與農村地制創新》(08BJY005)、河南省政府決策研究招標課題《河南省農村宅基地與城鎮住宅用地轉換模式研究》(09B485)的成果。

萬廣軍,男,鄭州輕工業學院政法學院講師,博士 (鄭州 450002)。

責任編輯:林 墨