資金豐裕社會建設與第三宏觀調控

摘 要：中國的經濟領域已經進入資金豐裕期，而中國的社會建設領域依然嚴重投資不足。傳統的以抑制通貨膨脹或抑制通貨緊縮為主要目標的兩類宏觀調控，已經不能有效解決我國宏觀經濟和整個社會發展面臨的新問題。以破解經濟與社會發展不協調為目標，通過政府較大規模發行社會公共事業基本建設長期國債，把豐裕的社會流動性資金引導到社會急需的公共投資領域，既可以加快我國社會公共事業發展，為經濟領域創造有效需求，還可以實現社會閑置資金有效利用，為全社會開辟有實際價值的投資領域，起到凝固流動性的作用。這種以調節社會公益性國債的發行總量、力度和結構為主要內容的宏觀調控，可以稱為第三宏觀調控。實行第三宏觀調控，將對投資、金融、國債、財政、就業和社會發展各領域都提出一系列理論和政策創新要求。

關鍵詞：資金豐裕期；社會建設；國債投資；流動性凝固

中圖分類號：F123.16文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2011)04—0035—12

引子 中國需要第三宏觀調控

進入21世紀第二個10年，我國經濟社會發展進入新階段。經濟領域資金豐裕、流動性過剩的特征越來越明顯，而與此形成鮮明對照的是，社會事業發展滯后，社會公共領域基本建設資金短缺的問題普遍存在，經濟社會發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。加快社會建設，促進社會發展，推進社會管理創新，成為實現經濟社會科學發展的緊迫戰略任務［1］。這就需要我們轉變傳統發展思路，采取一種新的宏觀調控措施，在繼續加大各級財政對社會公共事業發展投入力度的同時，大膽地把經濟領域的豐裕資金和過剩流動性，吸引一部分投向社會公共事業基本建設領域，開創我國加快社會公共事業發展的新途徑。

提出這種新的宏觀調控思路，目的在于把市場化、社會化形態存在的充裕流動性資金，通過國家和政府的積極作用，引導到社會公共事業發展領域，達到既能支持社會公共事業快速健康發展，又能遏制經濟領域重復建設、過度投資，還能實現有效利用社會豐裕資金的多重目標，因而不同于傳統的兩類宏觀調控手段。

迄今為止的宏觀調控政策主要有兩類，一種是以防止和消除通貨膨脹為目標，另一種是以防止和消除通貨緊縮為目標。這兩類宏觀調控主要依據經濟發展速度、物價總水平變化趨勢、就業形勢和貨幣流動性等經濟總量性指標，通過財政政策、貨幣政策以及行政政策的綜合運用，偏重于對經濟發展情況進行總量調節，相比之下對于經濟發展與社會發展之間的相互關系重視不夠。

以防止和消除通貨膨脹為目標的宏觀調控可以叫做第一宏觀調控，以防止和消除通貨緊縮為目標的宏觀調控可以叫做第二宏觀調控。這兩類宏觀調控的理論來源主要是西方經濟學。對于大多數社會事業以市場化發展為基礎的西方國家來說，市場力量可以有效影響其社會發展領域。但在我國，由于在計劃經濟時期形成了相對獨立于政府部門和市場競爭部門的社會公共事業體系，雖然改革開放30多年我國形成了社會主義市場經濟體制，但社會公共事業的社會性質和地位總體上變化不大，可以視之為政府部門和市場之間的第三類社會組織，市場機制對這類社會公共事業發展的作用和影響不大。多年來，面對社會流動性資金越來越豐裕，面對經濟領域一輪又一輪的重復建設、產能過剩、投資過度和政府不斷進行的宏觀調控，我國社會公共事業領域幾乎沒有什么反應，與經濟領域相比，投入不足、資金短缺、發展滯后的狀態始終變化不明顯。如，我國教育領域長期投入不足，而社會上豐裕的流動性資金，卻很難進入教育基本建設等領域，就是這個問題的典型寫照［2］。這些充分說明，對我國來說，只有兩類傳統的宏觀調控，不可能有效解決新形勢下宏觀領域存在的經濟與社會發展不協調問題。

如果把經濟社會發展視為一個歷史變化過程，無論是以治理通貨膨脹為目標的宏觀調控，還是以治理通貨緊縮為目標的宏觀調控，其實只是針對某一階段宏觀經濟出現的不穩定現象而集中運用經濟調控政策的工具，是一種非常態的經濟調控。隨著我國市場經濟體制的日臻成熟和政府經濟政策運用日益微調化，我國經濟發展中出現明顯通貨膨脹或通貨緊縮的情況會逐步減少，宏觀經濟層面的問題將較多表現為社會發展與經濟發展的不協調。因此，以加快社會發展、推動社會建設、促進社會和諧、調節全社會總投資在經濟與社會之間的均衡配置為目標的宏觀調控，即第三宏觀調控，就成為國家和政府應當重視并善于運用的、新的一類宏觀調控。

第三宏觀調控提出的背景和主要內容

新的、有價值的經濟學說的產生，關鍵在于能夠回答和解決現時代經濟和社會發展中的突出問題。第三宏觀調控思想的提出，主要是為了解決我國經濟社會長期發展不協調、全社會資金配置錯位的問題。在傳統的宏觀調控導致越來越嚴重的社會資金和經濟產能閑置的情況下，我國迫切需要一種系統的新的宏觀調控理論，引導政府和社會大膽地、理性地、有效地把豐裕的社會積累資金投入到社會公共事業發展領域中去。

第三宏觀調控理論提出的背景主要有以下幾個方面：

一是我國社會已經進入并將長期處于資金豐裕期。改革開放以來，國民經濟持續快速發展，人民群眾收入水平不斷提高，加上中華民族歷來注重積累節約儲蓄的傳統文化，我國全社會積累的資金越來越豐裕。近年來，城鄉居民儲蓄存款和金融機構存貸差快速增長，國家外匯儲備不斷增加，股票證券等資本市場、房地產市場、黃金市場和各類收藏品市場資金涌動，我國經濟生活領域到處可見資金豐裕、流動性過剩現象。截至2010年底，全國金融機構存款余額達到73.3萬億元，國家外匯儲備達到28473億美元［3］。尤其值得重視的是，這種現象和趨勢還僅僅是開始，隨著我國經濟社會繼續快速穩定發展，隨著國家和社會更加關注收入分配和居民收入水平提高，隨著社會保障體系日益完善，以及國外熱錢更多看好中國發展前景和謀利空間，我國社會資金豐裕和閑置必將更加突出地表現出來，怎樣認識、利用、引導和管理資金流動性，已經成為我國宏觀經濟的緊迫課題。

二是我國經濟和社會發展方面一條腿長、一條腿短的現象依然嚴重存在。企業、地方政府、金融機構為謀求利益積極上經濟建設項目，社會公共事業發展受體制約束只能依靠財政投入支持發展，金融資金和社會流動性資金一般不能進入社會公共事業領域，這種體制、機制和政策安排，導致我國經濟領域長期以來不斷出現重復建設、產能過剩和投資浪費，而社會公共事業領域相比之下則長期缺乏資金、發展緩慢、矛盾突出。我們過去很少將這兩方面的問題聯系起來，往往就經濟問題說經濟問題，就社會問題說社會問題。實際上這兩個問題是一枚硬幣的正反兩面。尤其應當清醒認識的是，在資金豐裕、流動性過剩這一大背景下，企業和各地都在謀求上大產業、大項目、大制造，加上國家政策導向又大力支持新興戰略性產業，目前我國經濟領域許多方面正在出現新一輪投資沖動和投資過度，重復建設將會更加嚴重，僅靠一般性產業政策引導很難解決這一難題。把豐裕資金引導到社會公共事業發展領域，用加快社會公共事業基本建設擴大有效投資、創造有效就業，已成為國家宏觀政策的戰略選擇。

三是傳統宏觀調控理論和政策體系已經不能有效解決我國經濟社會發展中存在的突出問題。無論是以防止和消除通貨膨脹為目標的宏觀調控，還是以防止和消除通貨緊縮為目標的宏觀調控，著力點都是調控經濟發展的總量和速度，都是考察和追求宏觀經濟總量均衡，基本上不涉及社會公共事業發展與經濟發展的平衡和協調問題。以當前正在進行的以防止和消除通貨膨脹為目標的宏觀調控為例，目前主要采用適度從緊的財政政策和貨幣政策，提高金融機構存款準備金率，提高金融機構存貸款利率，加大央行票據投放總量等等。這些政策實施的結果，雖然總體上可以有效遏制經濟發展的過快增長和物價上漲的幅度，但同時也限制和減緩了對社會公共事業發展的資金支持，并且造成了社會資金更大量地處于閑置狀態。而社會資金以金融機構存款準備金或存貸差形式在銀庫大量滯留，實際上對應的是社會物質生產能力的閑置和社會就業困難的加劇。

所謂第三宏觀調控，就是進一步拓寬政府宏觀調控的領域，充分考慮中國經濟社會發展進入資金豐裕期的實際，發揮政府積極作用，在適度減少向經濟領域投放金融貸款和現金流量的同時，通過發行社會公共事業發展特種國債，鼓勵支持引導地方政府適度負債，采用財政貼息等辦法引導調節具有一定經營性的社會公共事業單位負債發展、自主發展等途徑，把社會化、市場化形態存在的豐裕流動性資金，吸引到社會公共事業基本建設領域，達到既能加快社會公共事業發展，有效擴大社會公共就業，引導、規范和管理社會流動性，減少經濟領域重復建設和過度投資，又能為經濟發展創造有效需求等多重宏觀目標。這種宏觀調控是在通貨膨脹和通貨緊縮背景下都可以實施的一種宏觀調控。與前兩種宏觀調控相比（參見表1），第三宏觀調控是一種結構性宏觀調控，是著眼于把社會總積累特別是社會流動性轉化為社會公共服務領域有效投資的宏觀調控；是既注重財政政策、貨幣政策、金融政策的綜合運用，又更注重國債手段和社會發展政策綜合運用的宏觀調控；是既注重經濟發展的宏觀形勢，又注重社會公共事業發展實際需要的宏觀調控。總之，是以促進經濟與社會協調發展為目標的宏觀調控。

第三宏觀調控與投資理論創新

提出第三宏觀調控論，是要從戰略上特別是整個國家的投資結構上，進一步理清經濟發展與社會發展的關系，把社會發展和建設問題納入政府宏觀調控視野。“中國已經進入了以社會建設為重點的新階段，必須把社會建設放在更加突出的地位”［4］，加快社會發展和社會建設，提高社會管理科學化水平，努力促進社會和諧，已經成為我國最為突出、最為緊迫的戰略任務。而從宏觀經濟角度看，加快社會事業發展和建設的根本問題是投入問題，是在努力加大財政向社會事業投入的同時，如何將社會積累和儲蓄引向社會公共事業發展領域的問題。沒有大規模資金投向社會發展領域，沒有健全的投資機制保證社會發展領域形成良性投資循環，社會事業發展和社會管理創新都將難以落到實處。長期以來，我國社會事業發展投資不足，一般財政保證巨大社會公共事業領域正常運轉已十分吃力，真正向公共事業領域基本建設投入總是捉襟見肘。從理論上看，主要是因為我們長期認為公共事業領域是政府應當提供的公共服務，不能追求利潤，不能賺錢，不能用市場經濟思路籌措發展資金，只能靠財政投入支撐社會基本建設，財政有多少錢辦多少事、用多少人，錢少少辦事，沒錢不辦事。時至今日，我們必須轉變這種投資觀念，大力推進社會公共事業發展投資理論創新。

第一，一個擁有十幾億人口的快速發展大國的社會公共基本建設投資，是一般財政無法承受之重。改革開放30多年來，我國經濟快速發展，相應地，社會公共事業也實現了較大發展。但是現實生活中人們一直感到上學難、看病難、就業難、住房難、保障難，感到精神、文化、藝術以及科研等領域發展慢，感到社會基層、社會工作、社會服務等環節的發展跟不上。主要原因在于經濟發展是由巨大的全社會積累資金支撐的，而社會公共事業發展和政府提供的公共服務及社會保障是由一般財政支撐的。我國經濟領域用30多年幾乎走完了西方發達國家200多年走過的路，但社會事業卻沒有實現同步發展變化。正如著名學者陸學藝先生分析，當前中國社會的主要矛盾是經濟社會不協調。經濟發展水平已達到工業化中期階段，而社會發展水平仍處于工業化初級階段。這是導致我國今天諸多社會矛盾的主要原因。［5］如果社會發展、社會建設和社會管理水平提升也要實現一個跨越的話，靠一般財政投入不可能承擔這一任務。特別是我國城鎮化進入加速期，今后20—30年我國城鎮人口將大規模增長。假如30年后我國總人口達到16億人，城鎮化率達到75%，城鎮人口會達到12億人，需要新增加的學校、醫院、文化設施、城鎮道路、公共保障性住房等方面投資需求巨大，我國必須在加大社會公共投資方面形成新的戰略思維［6］。

第二，引導社會流動性資金投向社會公共事業基本建設領域完全應該。由于受制于政府辦的社會公共事業不能賺錢、只能靠財政投入的傳統思維，我國的公共教育、醫療、文化、科研以及社會保障、社會工作、社會服務等等領域的基本建設投入，長期以來不能動用金融及其他市場化、社會化形態存在的流動性資金，導致規模越來越大的社會流動性資金只能投向工商企業，只能在經濟發展領域謀利和流動，只能在資本市場、房地產市場、資源市場以及收藏市場等領域逐利涌流。這樣做的結果，就是經濟建設由于資金過剩出現過度發展和投資浪費，市場領域由于資金流失控引起物價波動影響社會穩定，而社會公共事業發展領域卻長期滯后。近幾年來，政府和金融機構注重對流動性過剩進行引導、規范和調控，但問題的根本在于，這些流動性資金本來應該干什么，這些資金作為全社會、全民族積累節約形成的國家財富，究竟應當用到哪里，應當投向哪里。實際上，全社會各方面積累節約儲蓄形成社會財富和資金、資本的目的，都是面向未來，都是向往美好生活，都是為了自己和下一代能夠受到良好教育，能夠擁有好的就業，能夠接受到好的醫療和其他社會保障，能夠享受高品位的精神文化生活等等。一句話，就是希望社會發展得更加美好。因此，人們通過經濟發展和勞動創造得到的財富和積累，應當首先用于社會事業發展，用于創造美好生活，而社會事業發展又反過來會給經濟發展帶來有效需求和再發展動力。由此看來，社會流動性資金完全應該有相當一部分投向社會公共事業發展領域。

第三，向社會公共事業領域基本建設投資是一種具有很高回報和綜合效益的投資大循環。向社會公共事業基本建設領域投資，無論是建設公立學校、公立醫院、公立文化科研等設施，還是建設社會保障、社會福利、社會工作、社會服務等設施，都是社會發展水平和文明程度的集中體現，對社會進步特別是國民素質提高的作用是無形的、巨大的、長久的。一所好的學校、醫院，一座好的圖書館、博物館、美術館、科技館，可以起作用幾百年，其價值和效益無法用金錢衡量。長期以來，我們一直認為這方面的投資沒有直接經濟效益，不能直接賺錢獲得利潤，所以不能利用金融和其他方面社會流動性資金來建設。實際上，把資金投入到社會公共事業基本建設領域，是具有巨大效益和投資回報的，只不過這種投資的效益和回報，是在社會長期發展中，在對國民長期的教育、服務、熏陶中發揮作用的過程。而國民素質的提高，國家文化軟實力的增強，民族創新能力的提升，直接關系到未來國力的增強、經濟發展的可持續。這種投資的效益和回報，是長周期、全方位、大循環的，所以國家完全應該創新投資機制，大膽地把金融和社會其他方面的流動性資金更多地引導到社會公共事業基本建設投資領域。

第四，金融等流動性資金投向社會公共服務領域基本建設的最佳途徑是發行特種國債。由于向社會公共基本建設領域投資的效益是間接的、長久的、普惠的，其效益的集中表現是若干年以后國家實力的增強和財政的增收，所以把社會上豐裕的金融資金及其他方面的流動性資金引導到社會公共基本建設領域，一般不應該由學校、醫院、公共文化單位、科研單位等直接負債，而應當由政府代表國家作為舉債主體，通過發行國債或地方政府債等途徑，把社會性、市場性資金不斷引導到社會公共基本建設領域。這樣做，一方面有利于保證社會公共事業單位的公共服務性質，避免出現追逐利潤、急于收費還貸等偏離公共服務的傾向，又使社會流動性資金在國家信譽、政府信譽、國債信譽的基礎上找到合適的發揮作用領域。所以，通過發行社會公共事業基本建設特種國債，通過對經濟社會發展實際需要的把握，調節國債發行的力度和投放的結構，就成為政府開展第三宏觀調控的努力方向和重要任務。近年來，我國一些地方出現公立高校、公立醫院等向金融機構貸款負債發展的現象，一方面實現了高等教育和醫療衛生事業的跨越式發展，另一方面也出現了學校、醫院負債過重、急于收費還貸的偏向。這不能歸因于負債建設學校和醫院的大方向，而應當把負債建設公共事業的舉債主體由學校、醫院等轉變為政府。

第五，通過發行社會公共事業基本建設長期國債，可以實現對豐裕流動性資金的有效凝固。經濟發展進入資金豐裕期之后，如何把豐裕資金引導好、利用好，成為國家宏觀調控面臨的重大課題。我國多年來房地產業過熱發展，房價過快上漲，調節政策效果不佳，從宏觀經濟角度看，正是豐裕流動性資金追逐利潤、而政府對過剩流動性缺乏有效引導和利用的外在表現。如果豐裕的社會流動性資金只能用于工商業發展項目，一方面可能因很快產生經濟效益而進一步加劇流動性，另一方面可能因為加重重復建設、過度投資導致流動性資金的低效利用和閑置、浪費。大量房屋空閑置，大量學校、醫院太擁擠，就是這種現象的具體表現。而采用發行社會公共事業基本建設長期國債的辦法，把流動性資金轉化為學校、醫院、文化設施等社會公共基本建設項目的鋼筋混凝土，較長期內又不會產生直接經濟效益，實際上就相當于把部分流動性凝固起來。近年來，我國社會出現嚴重的流動性過剩現象，從理論上看，就在于政府尚未系統地、自覺地、理性化地運用好有效凝固流動性的投資機制。用長期國債和社會公共基本建設凝固流動性，比起提高金融機構準備金率等措施回收流動性、凍結流動性，顯然是更為有效的引導、規制流動性舉措。有效與否的評價標準，在于前者著眼于流動性的積極利用。

第三宏觀調控與公共金融創新

通過政府宏觀調控和發行特種國債等辦法，把金融等領域的豐裕資金引導到社會公共事業基本建設領域，這對中國金融業的發展無論是理論上還是實踐上都是一種創新。長期以來，金融機構通過面向社會吸收儲蓄存款，再向工商企業投放貸款，發揮社會金融服務業功能。由于存款需要向儲戶還本付息，加上金融機構有經營管理的成本，因此金融信貸投放必須選擇那些在預期時間內有穩定利潤回報的企業和投資項目。但是這種運作模式運行時間長了也就形成了一種窠臼，金融信貸只準投向能夠在較短時間里直接賺錢的工商業領域，而社會公共事業領域由于不能直接賺錢，所以這些領域無論多么缺錢，金融機構一般是不會過問、不會關注、不會向其投放信貸資金的。第三宏觀調控思路的提出，就是要通過政府的積極作為，打破上述傳統金融觀念的束縛。

第一，金融等社會流動性資金完全應該也完全有可能投向社會公共事業發展領域。從微觀上看，每一筆金融儲蓄存款都是有明確目的性的。金融學把儲戶存款時的未來用途準備稱為“居民儲蓄傾向”，金融機構多年來對居民儲蓄傾向的調查表明，儲戶在存款時對未來資金用途的打算，主要有為孩子上學做準備、為住房條件改善做準備、為個人防病醫病等健康保障做準備、為個人養老做準備、為子女結婚成家做準備，等等。當然也有大量剩余資金是為求得安全和食利而存放銀行的。對這種居民儲蓄傾向的分析表明，要實現人民群眾的儲蓄愿景，社會就必須形成一種投資機制，把儲蓄存款引導一部分投向教育、醫療、養老和保障等等社會公共事業，也就是說，居民儲蓄傾向這一形成全社會儲蓄積累的微觀基礎，從一定程度上決定了全社會金融信貸的宏觀投資方向［7］。如果金融業只能把信貸投放到有可能賺錢直接獲取利潤的工商企業，則社會公共服務領域的巨大現實需求就不可能得到及時和有效的滿足。更重要的是，工商企業實際上根本不需要這么巨大的全社會資金積累，也根本沒有能力擔負起把全社會巨大資金積累盤活用好的責任。最近十多年來，我國社會出現了運用市場經濟思路謀劃運作社會基礎設施建設投資、適當運用金融等方面社會性資金修建高速鐵路、高速公路和城市基礎設施的成功范例，許多高等院校通過向銀行貸款支持了大規模擴招，加速了我國高等教育大眾化進程。這些做法盡管目前在理論上還存在一定爭議，但顯著的建設成效已經充分表明，把巨大的金融儲蓄積累用于基礎設施和社會公共事業發展領域是完全可行的，當前面臨的任務是總結提升這些豐富的實踐經驗，推進金融理論創新。

第二，傳統金融模式和傳統宏觀調控已經使金融業越來越被動。面對激增的儲蓄存款，銀行為了獲利必然積極向外放貸，而金融資金又只準投向能夠直接賺錢的領域，這就容易導致工商業的過度發展、過度投資和重復建設。面對資金豐裕、流動性過剩和經濟領域重復建設，政府按照傳統宏觀調控思路必然限制金融機構向外放貸。這樣博弈的結果是，金融機構存款準備金率越提越高，金融資金閑置越來越嚴重。金融機構在大量存款滯留情況下，只能選擇壓低存款利率和提高貸款利率的辦法保證經營利潤。而放到全社會來看，一方面社會流動性過剩推高物價上漲，另一方面銀行為了保證利潤只能控制存款利率緩慢上調，這就容易出現存款負利率現象。而存款負利率對于穩定存款水平、穩定儲戶心態、穩定宏觀經濟都十分不利。近年來，大量流動性資金在銀行之外的房地產市場、資源市場、黃金市場、股票市場、收藏品市場、甚至農副產品市場等興風作浪，實際上是金融機構回籠、吸納和規制資金能力弱化的表現。這種現象長期存在下去，一方面將導致經濟生活不穩定性加劇，另一方面將使越來越多的金融機構吸儲困難，甚至經營難以為繼。

第三，日益嚴重的流動性過剩和資金閑置呼喚發展公共金融。所謂公共金融是相對于經濟金融或工商業金融而言的，是指金融資金用于支持社會公共事業發展特別是用于支持社會公共事業基本建設的金融服務。這種金融服務不同于銀行直接向工商企業、向投資公司投放貸款，而是通過政府完善法律法規和政策體系，通過政府委托金融機構辦理國債，或者金融機構用巨額儲蓄存款購買國債、地方債，以及向社會公共事業單位提供基本建設貸款等等途徑，把金融資金的一部分投向社會公共事業發展領域，這是第三宏觀調控在金融領域的集中表現。由于國債和地方政府債具有國家和政府公信力，加上國債利率比起一般儲蓄存款利率要高得多，這就使國債手段既是國家調控國民經濟和社會發展最重要的手段之一，又是金融機構豐裕資金實現有效投資的重要途徑之一。國債利率一般高于存款利率，低于貸款利率，只是期限稍長一些。這就可以為社會流動性資金提供一個巨大的投資領域，也為金融機構提供一個巨大的發揮作用平臺。金融機構代理政府國債業務，把巨大金融資金和社會流動性資金的一部分引向社會公共事業發展領域，雖然國債利率低于工商業貸款利率，但由于規模巨大，運營管理成本較低，風險相對較小，金融機構仍然可以有豐厚回報和利潤。在我國進入資金豐裕期的新階段，金融機構和國家金融管理部門應當抓住黨和政府更加重視社會發展、社會建設和社會管理創新的歷史機遇，努力把更多的豐裕資金引導到社會發展建設領域，創新國債金融運行機制，完善公共金融政策體系，開辟我國金融業發展新的增長點。

第三宏觀調控與國家負債觀念創新

用發行國債的辦法把社會豐裕的流動性資金引導到公共服務基本建設領域，把全國的公立學校、公立醫院、公立文化科研單位、公立社會保障單位等建設好，在促進社會發展、加快社會建設、推動社會和諧、實現經濟與社會發展相協調的同時，國家的債務負擔必然相應增加。這就需要我們對國家負債問題形成新的認識，樹立資金豐裕背景下全新的國家債務觀。

第一，進入資金豐裕期我國政府和全社會必須破除小農經濟、自然經濟債務觀的束縛。我國千百年來是一個小農經濟、自然經濟為基礎的國家。在我國的傳統文化中，歷來不主張國家和政府負債，把國家負債視為“寅吃卯糧”并廣泛批評，國家甚至長期崇尚“既無內債，又無外債”，一屆政府是否給下一屆政府留下債務或增加債務，是評價政府成效的重要標準。改革開放以來，我國逐步接受市場經濟債務觀，國家發行國債規模不斷加大，到2010年末，國債余額6.75萬億元，大體上占GDP17%左右，國債在國民經濟和社會發展中發揮了積極作用［8］。但是總體上看，我國政府對于資金豐裕階段怎樣充分利用國債作為宏觀調控手段仍然重視不夠，對于通過發行國債加快社會公共事業發展尚未形成自覺的理性認識。認為發行國債主要是用于彌補財政赤字，只要經濟增長、財政增收，就沒有必要增發國債，甚至應當盡可能逐年減少國債余額，從思想觀念上仍然是認為國債應當越少越好。實際上，當著一個國家的經濟社會發展到一定階段，社會公共事業和基礎設施建設跟不上經濟發展，不能適應經濟社會發展和人民群眾需要，而社會上非財政性資金又十分豐裕且不能有效利用時，國家就應當大膽地、積極地通過發行國債引導這些流動性資金用于社會公共事業發展和基礎設施建設。美國、日本以及歐洲一些國家的國債負擔率目前都比較高，國債在這些國家的現代化進程中發揮了重大作用。我國雖然不一定要達到他們的國債負擔程度，但是一個國家要走上現代化，大膽發行國債支持社會公共基本建設和基礎設施建設的路子是共同的。

第二，經濟越發展，財政越增收，國家越負債。這聽起來似乎有點像是悖論，但實際上應該成為宏觀經濟學的一個基本原理。經濟快速發展帶來了財政增收，而社會流動性資金相應地也越充裕。面對社會公共事業發展滯后的局面，經濟發展和財政增收的最直接效應是國家和政府負債、應債的能力增強，把社會流動性資金通過發行國債的方式投向社會公共事業基本建設領域的能力增強，政府應當隨著經濟發展和財政增收不斷擴大公共債務的規模，發揮財政“四兩撥千斤”的作用，引導巨額金融儲蓄、外匯儲備及其他方面的流動性資金投向社會公共基本建設領域。如果按照傳統觀念看問題，財政增收了就直接投向社會公共事業，似乎沒有必要再發行國債。但那樣做的結果是只能向社會公共事業增加少量投資。財政每年增收相對較少，而社會上處于閑置狀態的流動性資金規模巨大，發行國債是運用“四兩撥千斤”辦法運用好巨大社會性豐裕資金。財政增收部分主要用于足額及時償還歷史到期債務，維護國債良好信譽。另外財政增收部分要用于支持社會公共基本建設規模擴大以后的運行費用和用人就業擴大，使社會公共事業發展形成良性循環。從經濟與社會發展相對速度的關系看，經濟發展快、社會發展慢，是一種在市場經濟社會帶有必然性的現象，要避免和改變這種現象，解決經濟與社會發展不協調問題，就要不斷利用強大的國家財政杠桿，利用執政黨和政府的力量和信譽，把市場性積累資金引向社會公共事業發展領域。從西方經濟學設定的國債負擔率評價標準可以看到，國債負擔程度是和GDP及財政收入的規模緊密對應的，一個國家的GDP越增加，財政越增收，可以負擔的國債總量就越大［9］。因為國內生產總值的擴大和財政增收，表明國家負擔債務的能力和潛力強大了，這實際上是在現代市場經濟社會公共政府和公共財政如何發揮作用的真諦。

第三，在資金豐裕期發行社會公共基本建設國債不是“寅吃卯糧”，而是“卯吃寅糧”，是集中力量償還巨大歷史欠賬。在我國的傳統觀念中，一說起國家或政府舉債，就認為是“寅吃卯糧”，即認為是現在舉債讓后人還債。這種觀念到了需要徹底改變的時候了。當今社會出現資金豐裕和流動性過剩現象，表明過去多少年積累的財富已經沒能很好利用，而這些富余資金中有相當大比例本來就應當用于社會公共基本建設，但由于當時社會投入體制機制不健全，使之無法進入社會公共基本建設領域，所以現在通過發行特種國債的辦法，把這些資金吸納引導到社會公共建設領域，根本不是“寅吃卯糧”，而是一種“卯吃寅糧”。更嚴格地講，發行這種國債不能歸結為“吃”，而是用于社會基本建設，只要用國債建設的學校、醫院、文化、科研、藝術等等社會設施質量牢固、品位高雅，能夠用上幾百年、上千年，這將給后人留下巨大社會財富，給國家創造和積累大量優質資產，給社會文明程度提高打下堅實物質基礎。從通貨膨脹和社會物質文化財富升值的一般規律看，越早運用國債投資建設學校、醫院等社會公共設施，越是節約，成本越低，升值潛力越大，發揮作用越早，而貨幣幣值越往后則一般越貶值。因此，用政府發行國債辦法建設社會公共基礎設施，對國家、對政府、對社會、對后人是具有巨大社會效益、文化效益和經濟效益的大好事。

第四，中國要建設強大的現代化國家，必須堅定不移地實行“國債強國”。用發行特種國債的辦法拉長社會事業發展短腿，用發行特種國債加強社會薄弱環節建設，通過政府創造社會公共投資實現豐裕流動性資金的有效利用，這對于一個十幾億人口的大國來說是一種大戰略、大思路，充分體現了國家意志、國家力量和國家遠見。作為對國家和民族負責任的政府來說，對發行國債問題當然應該采取十分嚴肅和謹慎的態度，但是這種謹慎態度必須建立在對國債問題形成理性認識和科學分析的基礎上，建立在對我國經濟發展階段清醒認識的基礎上，建立在對解決我國社會發展滯后問題必須依靠有效擴大投資的認識基礎上。以簡單化的態度消極對待國債發行是不可取的。我國人口多、底子薄，經濟發展起點低。改革開放多年來，我國在發展方面長期重物質資源開發，輕人力資源開發，經濟領域發展很快，社會事業發展滯后，國民整體素質不高，老百姓受教育水平低，解決這些問題時總是缺乏資金，而我國各類金融機構和社會上積累了大量資金又不能往教育等社會公共領域投入。從深層次上看，這是政府心態、民族心態和國民心態共同害怕負債的表現。我國要徹底扭轉這種局面，必須以科學發展觀為指導，真正實行以人為本，把社會事業發展和國民素質提高真正放到全社會投資的第一位。充分發揮執政黨、人民政府和社會主義制度所具有的巨大政治優勢，集中力量辦大事，在一般財政不斷加大對社會公共領域投入的同時，大膽發行國債，每年堅持籌措上萬億社會流動性資金，投向教育、醫療、文化、科研等社會公共領域基本建設，加速中國的現代化進程。這一戰略完全可以稱之為“國債強國”戰略。這是我國在新的歷史條件下的國債觀念革命，也是改革開放發展到今天新的思想解放，更是經濟社會發展進入資金豐裕期的內在要求。以2010年我國GDP達到近40萬億元、財政收入達到8萬億元為例，假如國家再發行10000億元社會公共事業基本建設國債，不僅可以為我國教育、醫療、文化、科研、社會工作、社會服務、社會保障，以及保障性住房建設等領域創造極大發展新機遇，而且為我國有效擴大內需、盤活閑置生產能力、全面擴大社會公共就業等創造巨大有效需求。這樣做從賬面上看國家的債務負擔率會提高2.5個百分點，但從實質上看，盤活了社會閑置資金，開辟了有效投資渠道，激活了社會過剩產能，形成的將是利國利民、惠及子孫后代的優質國有資產，不僅不會給國家財政帶來風險，而且只會使國家發展更協調、更全面、更強大。隨著國民接受教育、醫療、文化等方面的條件改善、質量提高以及社會公共就業平臺的擴大，國債帶來的將是國民素質的普遍提高和國家實力的顯著增強。從這種意義上說，“國債強國”不是夢。

第三宏觀調控與財政政策創新

用發行社會公共事業基本建設國債的辦法對經濟社會發展和社會流動性資金進行宏觀調控，從財政角度看，應當屬于積極財政政策。但是與傳統宏觀調控中積極財政政策不同的是，在第三宏觀調控理論看來，只要經濟與社會發展存在不協調，只要社會事業發展滯后，無論是在防范和消除通貨膨脹的時候，還是在防范和消除通貨緊縮的時候，都應當繼續支持政府發行社會公共事業基本建設國債，繼續加快社會公共事業發展。也就是說，第三宏觀調控既可以單獨進行，也可以和第一宏觀調控結合進行，還可以和第二宏觀調控結合進行，總的宏觀調控應當是結構性的。當著需要限制向經濟領域投資、實行緊縮性財政和貨幣政策時，不應同時限制向社會公共領域投資。當著需要擴大向經濟領域投資、實行寬松的財政和貨幣政策時，應當更加注重擴大向社會公共領域投資。因而這對財政應債理論、財政償債機制、財政風險防范等都提出了創新要求。

第一，在社會主義市場經濟條件下，財政應當用全新思維和運作方式擔當起支持社會公共事業發展的職能，增強財政應債能力。改革開放以來，我國財政逐步轉變為社會公共財政，財政職能主要是滿足社會公共服務和支持公共事業發展，為公民和納稅人提供公平的社會服務。但是由于我國社會規模巨大，服務對象眾多，財政收入和一般預算很難滿足億萬人民群眾日益強大、日益緊迫、日益高質量要求的社會公共服務。在這樣的背景下，財政必須轉變在計劃經濟和自然經濟條件下長期形成的只關注每年收支平衡的傳統運作模式，轉變為更加積極的公共服務態度，支持公共服務事業規模擴大，支持公共服務隊伍人員編制增加，支持社會公共服務事業基本建設。財政本身更多支持社會公共服務事業日常運行和人員增加經費，而公共事業基本建設投入則應遵循社會主義市場經濟基本精神，大膽通過負債發展，走發行國債之路，多渠道籌措公共建設資金，通過提升財政應債能力，引導社會性資金實現有效利用，用市場經濟思維方式強化財政對社會公共事業發展的支持力度，推進社會與經濟協調發展。

第二，資金豐裕期財政有責任把全社會流動性資金引導好、利用好、規制好。在經濟發展水平較低、社會積累財富規模較小的發展階段，財政主要追求自身收支平衡，社會流動性資金主要靠市場導向。當前我國經濟進入資金豐裕期，社會流動性資金規模越來越大，怎樣把全社會豐裕資金利用好、引導好、規制好，避免對經濟社會發展產生副作用，避免社會積累的資金大量閑置和浪費，已經成為政府和財政共同面臨的緊迫課題。面對如此大規模的流動性資金，也只有國家財政持續、穩定、長久發揮引導、調節和規制作用，才能實現其有效投資和科學利用。如果財政僅僅追求自身收支平衡，已經遠遠不能適應新形勢下公共財政應當擔當的職能。這就要求財政密切關注社會流動性狀態，關注社會資金運動規律，研究社會事業發展存在的短缺領域，探討把社會豐裕資金引導到社會公共領域的努力方向和投資機制，形成一整套通過發行公共事業基本建設國債、地方債等途徑支持社會公共事業發展的公共財政新格局。

第三，發行國債支持社會公共事業發展是“國家花錢的藝術”。財政部門作為國家理財機構和職能部門，怎樣把國家財富管理好、利用好，把整個國家的錢花好，需要有戰略思維，也要有高超藝術。在我國傳統的財政觀念中，政府負債總是與困難、蕭條、日子過不去、財政出現赤字等緊密聯系在一起的。因此，多年來我們理解的國家財政負債，多是一種被動的、被迫的、無奈的舉措。我國理論界關于財政與國債關系的研究，關于國債與地方債關系的研究，關于國債發行、管理、使用的研究等，更多是從財政收支平衡的角度，從我國與國際比較中保證財政安全和防范國債風險的角度，從作為財政收支調節和補充的一種機制來認識國債，因而對財政、國債與社會公共事業發展的關系重視不夠。現在，我國經濟社會發展進入新階段，如何走以人為本、科學發展之路，如何加快社會建設，推進社會和諧，如何把握好資金豐裕新特征，把全社會積累的財富利用好，成為財政在新的歷史條件下的重大課題。加強第三宏觀調控，就是要通過積極主動發行社會公共事業基本建設國債，支持教育、醫療、科技、文化等社會領域加快發展，破解社會發展難題，快速提高國民素質，把社會流動性資金引導到社會最需要、最有價值、最有遠見的投資領域。這種負債從表面上、形式上看是負債，換一個角度又不是負債，是國家把已經積累急待有效利用的民族資本盤活，是國家和政府遵循市場經濟規律用好國民財富，將其轉化為社會有效投資的戰略舉措，是對經濟社會發展不協調問題的有效應對，因而這是一種“國家花錢的藝術”。

第三宏觀調控與擴大就業思路創新

通過發行國債支持社會公共事業基本建設，可以大量增加社會公共就業崗位，開辟政府擴大公共就業新領域，這對于一個擁有十幾億人口的大國來說，是極其重要的政府職能。中國要解決就業問題，不能只靠經濟就業，必須把社會公共事業發展作為重要就業領域，向社會提供數以千百萬計的知識型公共就業崗位。這就需要在第三宏觀調控理論指導下，把擴大社會公共就業、拓寬全社會知識型就業領域作為政府開展宏觀調控的重要目標。

第一，擴大社會公共就業，需要正視我國新形勢下的就業問題，通過加快社會公共事業規模擴大，更多創造知識型就業崗位。就業是民生之本，就業也是人口大國實現社會和諧之本，就業擴大理應成為宏觀調控的重要目標。構建社會主義和諧社會，不僅需要實現“勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居”，還必須努力實現全社會“業有所就”，并且應當把有效擴大社會就業放到推進社會建設、促進社會發展、加快社會管理與創新的突出位置。隨著經濟社會發展和高等教育大眾化程度提升，創造知識型就業崗位，破解大學生就業難，成為有效擴大就業、實現社會和諧的緊迫課題。作為一個擁有13億多人口的大國，我國近年來每年畢業大學生600萬人左右，無論是絕對數量還是占總人口比例在世界上都不算高，但我國卻出現了嚴重的大學生就業難，近兩年甚至碩士畢業生就業也十分困難，在國家公務員招考中出現了幾千人競爭一個崗位的現象。目前關于擴大就業問題的政策和研究，主要是寄希望于發展經濟促進就業，調整經濟結構優化就業，鼓勵勞動者和大學生自主創業等等，這些措施和思路雖有較大作用，但都不足以有效解決知識型就業崗位擴大的問題。只有擴大政府對社會公共事業投入，擴大社會公共事業規模，增加社會公共事業就業崗位，讓更多國民獲得知識型就業機會，實現經濟領域就業與社會公共領域就業并重，才能從根本上解決我國日益嚴重的知識型勞動者就業難問題。我們必須從擴大就業的高度，認識實施第三宏觀調控、加快社會事業發展的重要性。

第二，擴大社會公共就業，需要充分認識經濟領域就業與社會公共領域就業的關系，理清我國擴大就業的大思路。改革開放以來，我國逐步形成了以市場為導向、以企業為主體、以勞動者自主擇業和自我創業為主的就業政策導向，政府在就業方面的作用，主要是優化就業環境，培育就業市場，提供就業服務，強化就業培訓，調節勞動關系等，總的思路就是依靠經濟發展擴大就業。與此同時，國家對公務員和公共事業領域就業，一直采取從嚴控制的態度。從一定意義上說，嚴控公務員隊伍規模是正確的、必要的。但是把社會公共事業領域就業和編制管理與黨政機關公務員一樣對待，長期從嚴控制，既嚴重影響了社會公共事業發展，又嚴重制約了這些領域對社會知識型勞動者的就業吸納。在改革開放初期，重視經濟建設和經濟就業是正確的、必要的。但是經濟發展到一定階段，人民群眾對社會公共服務的需求日益強烈，社會公共事業發展就應當加速，社會公共領域的就業就應當擴大。政府必須更加重視社會公共就業，不斷擴大社會公共事業發展規模和就業崗位，不斷把受過現代高等教育的知識型勞動者吸引到社會公共事業發展領域。從經濟發展、社會發展與就業的相互關系看，經濟越發展，經濟領域特別是第一、第二產業領域吸納就業的功能越下降，第三產業和社會公共事業領域吸納就業的功能和作用越增強。因此，實行第三宏觀調控，擴大向社會公共領域基本建設投入，重視社會公共事業發展和水平的提高，可以充分發揮政府和財政擴大社會公共就業的職能。

第三，擴大社會公共就業，需要充分認識社會公共領域就業的特點和規律，明確增加社會公共投入可以帶來巨大的就業空間。發達國家現代化建設的實踐和知識經濟理論告訴我們，社會發展和文明程度越提高，越應當擴大社會公共就業。社會公共服務領域的就業，具有鮮明的特點和強烈的社會文明效應，擴大社會公共就業，對于轉變經濟社會發展方式，對于轉變全社會工作方式和生活方式，對于轉變一個民族的生存方式，都具有戰略意義。教育、醫療、文化、科研、體育、社會保障、社會工作等領域的公共就業崗位，其突出特點是要求很強的思想性、知識性、專業性，需要的是高文化素質勞動者，均屬于社會知識型或智力型就業崗位。這類就業崗位越多，占全社會勞動者比重越大，社會文明總水平就越高，整個民族知識化生存的水平就越高。從知識更新、技能更新、研究創新的角度看，社會公共領域從業人員都需要進行一定的在崗學習和研究，都需要不斷地、定期地進行培訓和研修，人員配備都需要有較大的彈性。從知識界就業心理上看，這一領域主要以追求高就業、高尊嚴、高榮譽為導向，而不是主要以追求高工資、高福利、高物質待遇為導向，所以從擴大體面就業與提高收入水平的關系看，政府應當更加注重知識型勞動者公共就業規模的擴大。從社會公共事業水平不斷提高對就業要求的角度看，社會公共事業領域就業具有巨大的拓展空間。一個國家，一個社會，有沒有遠見，有沒有大氣，有沒有智慧，就看他在宏觀投入戰略上是不是愿意為有學問的人多提供就業崗位，是不是愿意為精神文化產品創造者多提供就業崗位，是不是愿意為用知識服務社會的人多提供就業崗位。

第四，擴大社會公共就業，需要深刻認識政府職能和公共財政職能，敢于以巨大國債投入支持社會公共事業擴大規模，以堅實的財政增收支持社會公共事業用人編制增加。隨著我國經濟社會發展向更加重視社會全面進步轉變，國家財政職能必然向著社會公共財政方面轉型。財政支持社會事業發展，一方面要靠每年財政增收支持社會公共事業用人編制和崗位增加，這是社會公共事業發展中的以人為本，另一方面，必須大膽發行社會公共事業基本建設國債，擴大社會公共事業規模，拓寬社會公共就業的舞臺。近年來，我國財政收入持續高速增長，平均每年增幅為20%左右。以2010年為例，全國財政增收超過1.4萬億元，總規模突破8萬億元。根據公共財政職能，假如從當年財政增收部分拿出5%左右支持社會公共事業就業擴大，既完全可行，又十分必要。如果每擴大一個社會公共就業崗位平均需要2萬—3萬元財政投入，則國家每年通過各級財政預算新增500億—600億元作為擴大社會公共就業的專項資金，就可以在全國增加200萬個左右的社會公共事業就業崗位，引導大學生、研究生到教育、醫療、文化、科研、體育、社會保障、社會工作等領域就業，從而可以為每年的高校畢業生提供大量體面的、有尊嚴的、學以致用的就業機會，大學生就業難問題不僅可以得到顯著緩解，全國社會公共服務事業發展滯后的問題也將得到有效解決。而通過實行第三宏觀調控，發行國債支持社會公共事業基本建設，則是要為社會公共就業人員提供優質工作條件，夯實社會事業物質基礎。

總之，在解決人口大國就業問題上，中國需要戰略思維。我們要在繼續依靠發展經濟擴大就業的基礎上，更加重視依靠社會公共事業發展擴大就業，通過國債政策和公共財政政策的作用發揮，每年引導數以百萬計的大學生、研究生等高素質勞動者進入社會公共事業領域就業，必將為我國社會事業領域增加充滿生機和活力的人力資源，必將有效推進整個社會的科學發展和諧發展，必將引導我國經濟社會進入統籌協調發展新階段。

第三宏觀調控的力度、結構和政策體系

第三宏觀調控對于當今中國不僅十分重要，而且十分緊迫。發展滯后的社會公共事業和公共服務，迫切需要巨大投入。越來越豐裕的社會流動性資金和巨大的物質生產能力過剩，迫切需要有效擴大內需、有效投資領域和有效市場需求。通過政府發行社會公共事業基本建設特種國債，把這兩種需要聯系起來，溝通起來，破解宏觀經濟社會發展領域這一對突出矛盾，現在可以說已經各方面條件成熟，呼之欲出。

第一，把握好發行國債的力度和規模。在我國實行第三宏觀調控，起步階段要首先考慮歷史欠賬和當前流動性豐裕的實際，按照國際社會形成的每年新增國債一般應當不超過GDP3%的標準［10］，我國現階段完全可以達到這一標準的上限，即每年完全可以增發社會公共基本建設類國債占GDP3%左右，以2010年我國GDP達到近40萬億元為例，在財政收入償還當年到期債務的同時，2011年我國完全可以增發社會公共基本建設國債1.2萬億元左右。連續實施這一政策若干年后，我國社會公共事業基本建設短缺的局面就會明顯緩解，發行國債的規模或占GDP的比例可以適度減少，比如，5—10年以后，每年增發公共國債占GDP的比重可以下降到2%左右，這樣，今后10—20年我國可以新增社會公共事業基本建設國債投資10萬——20萬億元，社會事業發展滯后、建設經費短缺的問題將從根本上得到解決。作為宏觀調控的工具和手段，國債的品種和利率可以作為政策調控的重要內容，給金融機構和社會投資者提供多重選擇，如國債期限可以分為10年期、15年期、20年期等等，國債利率大致上在存款利率和貸款利率之間中位線上下浮動。實行這一政策，可以使國債投資成為社會影響廣泛、影響較大、直接造福人民群眾的宏觀調控政策。

第二，理清國債利用和動態調控大思路。社會公共事業基本建設國債，主要用于各級各類學校建設、醫院及其他醫療衛生設施建設、科研及文化設施建設、社會公共保障性住房建設、公共養老設施建設以及社會工作、社會服務、社會保障、生態環境等領域的基礎設施建設。以學校為例，把全國的公立幼兒園、小學、初中、高中、職業技術院校、高等院校、民族教育學校、特殊教育學校、成人教育學校等全部高質量、高品位建設好，特別是適應城鎮化進程加快的需要，重點把大中小城市和鄉鎮所在地的各層次教育基本建設加快推進，盡快擴大優質教育資源供給，這是需要中央財政通過發行國債重點推進的領域，也是實現社會公共服務均等化的集中體現，每年應當有3000億—4000億元專項教育基本建設國債投入。同樣，醫療衛生事業領域，鼓勵支持各級政府大力建設現代化公立醫院，擴大各層次中心醫院規模，改善醫院條件，讓住院病人在醫療過程能夠充分享受到人的尊嚴，享受到改革開放發展的成果。目前這一領域嚴重投入不足，迫切需要加大基礎設施建設，每年需要專項國債投入2000億元左右。按照這一思路，全社會文化設施包括圖書館、美術館、博物館、科技館、體育館，尤其是與城市社區配套、具有親民特征的公共文化設施，也完全可以在國債支持下加快建設，每年這一領域的國債投資也應在2000億元左右。在廣大城鄉社區，社會管理、社會服務、社會工作設施等都比較貧乏，迫切需要通過國債投放改善環境和條件，特別是在廣大中西部地區，實現公共服務均等化。政府每年可以把握國債投向、效果和社會矛盾變化，不斷進行動態調控。

第三，認真對待國債的償還、公開與安全。國家應進一步健全國債發行的法律、法規和政策體系，每年財政收入和支出預算，必須把當年到期國債還本付息放在第一位，保證國債的信譽和安全，讓投資國債的個人、企業、社會組織特別是金融機構得到穩定的預期和回報。國債發行的總規模、每年國債的總余額、國家財政的國債負擔、每年國債兌付情況等都要堅持向全國公開。每年增發的國債如何分配，用于哪些基本建設，也都要隨時向社會公布。在國債安全問題上，一方面要從嚴控制，防范風險，建立健全預警機制，處理好中央債與地方債的關系，特別是要加強對地方政府負債的管理和規范。另一方面，要堅持用現代國家債務觀引導社會輿論和教育公民。按照西方經濟學提出的發達國家國債余額一般可以達到國內生產總值60%、發展中國家可達45%的安全標準，特別是考慮我國處于資金豐裕期的現實，我國當前國家負債水平是比較低的。通過實施第三宏觀調控，擴大社會公共基本建設國債投資，按照每年新增發10000億—15000億元左右社會建設特種國債的力度，當我國GDP達到60萬億元時，國債余額可在15萬億元之內；當我國GDP達到80萬億元時，國債余額可在22萬億元之內；當我國GDP達到100萬億元時，國債余額可達30萬億元，國債負擔仍在安全線之內。假如實施這一宏觀調控政策，屆時我國的社會公共事業將完全有可能達到普遍的、均等化的、高質量的現代化水平。國家和政府必須把這一大道理向全社會反復講清楚。而問題的關鍵是把國債利用好，把公共服務設施建設好。

第四，防止社會公共基本建設國債對一般財政向公共事業投入產生擠出效應。因為每年發行了社會公共事業基本建設國債，很有可能影響一般財政預算向公共事業的投入。這就需要堅持已有的財政向社會公共事業投入的比例、規模、結構和監督體系，繼續保持公共財政向社會公共事業的正常投入并不斷增長，以保持公共服務事業的正常運轉、隊伍擴大、編制增加和從業人員總體收入水平的提升，而增發國債專項用于公共事業基本建設，專項用于發展性基礎設施建設，專項用于長久性物質基礎建設。

第五，處理好第三宏觀調控與前兩類宏觀調控的關系。人們已經熟悉第一類宏觀調控和第二類宏觀調控，現在提出把發行社會公共事業基本建設特種國債及其力度變化作為一種新的宏觀調控，而且在一定時期內比如今后10—20年內，要使這種宏觀調控常態化。這就要和經濟領域形勢分析和抑制通貨膨脹或抑制通貨緊縮的需要結合起來，當著需要遏制通貨膨脹時，要充分考慮社會公共事業發展的需要，發行社會公共基本建設國債的規模可以適度減少。反過來，如果社會出現經濟下滑和萎縮，需要治理通貨緊縮時，對社會公共領域基本建設的國債投放力度可以適度加大。這樣持續不斷建設10—20年，通過國債運用，完全有可能使我國社會公共事業的基本建設發生歷史性巨變，為我國建設現代化強國打牢百年基業。

尾聲 正確看待美國金融危機

近幾年發生在美國的金融危機，對世界經濟產生了十分重大的影響，對我國經濟社會發展的影響也十分廣泛。在闡釋美國金融危機發生的原因方面，我國形成了一種比較普遍和流行的觀點，認為美國金融危機的發生，主要原因在于政府過度負債，搞赤字財政，老百姓儲蓄率低，負債消費等等，所以中國要從美國金融危機中吸取教訓，就一定要謹慎負債，嚴格控制國家債務增長，只要有可能，就應該盡量減少國家和政府負債。這種觀點簡單地看似乎有一定道理，但是實際上既沒有科學地吸取到導致美國金融危機的真正教訓，又脫離了當今中國正處于資金豐裕期、迫切需要大膽利用國債手段促進經濟社會發展的實際，其結果是讓我國本來已經比較嚴重的小農經濟、自然經濟債務觀在美國金融危機影響下更加強化了。

美國確實存在儲蓄率低和政府過度負債問題，但這決不是造成金融危機的主要原因。而且我們更應當清醒看到的是，20世紀30年代經濟危機之后，美國人正是通過大膽負債建設國家、支持消費、盤活資源、完善社保，才使國家較快強大起來。長期以來，美國充分利用美元的世界優勢，通過大膽負債，支持、鞏固和強化了美國的世界強國地位。當今中國在現代化進程中正處于一個十分關鍵的時期，我們既要吸取美國近年來有些過度負債的教訓，更要借鑒美國通過大膽負債實現國家強大的經驗。中國現在所處的發展階段，中國的儲蓄、積累、資金豐度和負債狀況，中國社會發展建設面臨的緊迫課題等等，在許多方面和美國有很大不同。中國迫切需要找到支撐今后20－30年繼續快速發展的投資領域，中國迫切需要找到把豐裕資金轉化為有效投資的投入政策。如果說美國現在出現了儲蓄不足、負債過度問題，而中國則剛好相反，存在著嚴重的儲蓄積累過度、國家負債不足的問題。如果說美國現階段主要矛盾之一是要解決儲蓄過低、負債過度的問題，而中國現階段的主要矛盾之一則是要適當降低儲蓄積累、積極擴大國家負債的問題。當我們想到我國已有20多萬億元儲蓄存款以存貸差、準備金形式未能盤活用好的時候，當我們想到我國已有3萬多億美元的外匯儲備不能很好利用而且正在不斷貶值的時候，當我們的經濟生活不斷受到流動性過剩影響而缺乏穩定性的時候，當我們想到我國教育、醫療、文化等社會公共事業領域基本建設總是缺錢的時候，我們對待國家負債問題的認識應當更加清醒了，我們對實行第三宏觀調控、推進國債強國的態度也就應當更加堅定、更加緊迫、更加自覺了。

參考文獻

［1］溫家寶.關于發展社會事業和改善民生的幾個問題［J］.求是,2010,(07).

［2］劉道興.教育投入的革命［M］.北京：社會科學文獻出版社,2011.221.

［3］國家統計局.2010年國民經濟和社會發展統計公報［N］.人民日報,2011—03—01.

［4］陸學藝.社會發展呼喚社會建設［J］.國家行政學院學報,2010,(01).

［5］陸學藝.關注民生，辦好教育，促進社會和諧［J］.北京工業大學學報.2008,(02).

［6］厲以寧.要預防通脹更要注意滯脹［N］.人民日報,2010—01—08.

［7］朱德林,胡維熊.儲蓄理論求索［M］.上海：上海人民出版社,2003.2011.

［8］財政部.2010年和2011年中央財政國債余額情況表［R］.2011—05—24.

［9］張雷寶.公債經濟學［M］.杭州：浙江大學出版社,2007.40.

［10］魯照旺.政府經濟學［M］.鄭州：河南人民出版社,2002.436.

責任編輯：曉 立