低碳發展的政府調控路徑選擇

楊健燕

摘 要：低碳發展的核心特征是低能耗、低排放、低污染。社會契約理論、低碳發展中環境資源的公共物品屬性、市場調節“外部效應”的桎梏以及納什均衡理論的挑戰要求政府對低碳發展進行正確的調控和引導。政府調控的路徑選擇主要包括四個方面：一是政府調控法治化；二是轉變政府職能，運用積極的財稅政策推動低碳發展；三是確立政府低碳發展的責任機制；四是營造社會參與低碳發展的政策氛圍。

關鍵詞：低碳發展；政府調控；政府責任

中圖分類號：F123.16文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2011)04—0058—03

2009年哥本哈根氣候變化會議的召開，使以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟社會運行模式——“低碳發展”呈現在世人面前。無論是國際還是國內，無論是國家政府還是普通民眾，都在為新時代的低碳發展出謀劃策并積極踐行。環保靠民眾，更要靠政府，低碳發展也不例外。與過去工業文明時代政府的輔助角色不同的是，低碳經濟條件下，政府的領導、指導與引導者的角色將更為突出和重要。

低碳發展的根本保障——政府調控

（一）低碳發展政府調控的契約理論

所謂契約，俗稱合同、合約或者協議。契約是一個古老的法律概念，早在古羅馬時代就有相當完備的契約制度。進入自由資本主義萌芽時期后，霍布斯、盧梭等自然法學派都以社會契約論來解釋國家的起源問題，并在此基礎上闡述基本的國家設計理論，由此把契約觀念推崇到了頂峰。他們將西方自然法和契約觀念相結合，否定神權至上、君權神授，主張天賦人權、主權在民。認為政府（廣義上的）是社會契約的產物，政府的權力來自于民眾，民眾通過讓渡一部分權利給政府而與之達成契約，委托政府作為廣大民眾的代表來維護廣大民眾的公共利益。這樣可以避免因為民眾各自為維護自身利益而實施自力救濟的混亂，又能集中廣大民眾的力量來解除個人力量不足時難以應對的尷尬。因此，政府應在人民授權的范圍內活動。人民對政府的授權通過憲法和法律的形式表現出來，憲法作為公民權利的保證書，其實是民眾與政府之間所達成的契約表現形式。所以，政府（包括立法、司法、執法等等）應在憲法賦予的權力范圍內行使權力。與此同時，民眾需履行遵守法律的義務，否則就要承擔相應的責任；而政府也須切實履行其職責，如果因政府未依法履行其應盡的職責，那么政府也需承擔相應的責任。這是基于契約的平等而來的，權利與義務相互統一。政府在行使權力的同時，也必須承擔與其權力相對應的責任。政府的職責就是為廣大民眾謀福利，維護公眾的公共利益、保護公眾的自由與權利。在環境問題上也是一樣，環境問題產生之前，發展經濟、保障民生是政府的主要責任。①但伴隨著經濟的發展，環境惡化、資源枯竭嚴重威脅到廣大民眾的生存及發展。此時，保護環境與資源，讓民眾生活在舒適的環境中已經成為廣大民眾的公共利益，政府理所當然應當承擔起與之相對應的責任來。因此，轉變經濟發展方式，遵循經濟社會的低碳發展，成為政府管理的當然職能。

（二）低碳發展中環境資源的公共物品屬性

公共物品或公共資源是相對于私人物品或私人資源而言的概念，通常認為私人物品或資源具有消費的排他性和競爭性，這種排他性和競爭性決定了每個人只有通過購買才能消費某些物品。有市場交易行為就有價格，自發的價格來調節私人物品可以實現供求平衡，因此，在配置私人物品生產資源時，市場機制是有效率的。公共物品和公共資源在消費中既無排他性又無競爭性，這一特點決定了人們不用購買仍可以消費。因為人們不用購買公共物品，公共物品就不會進入市場交易。公共物品沒有價格，考慮到企業追求利潤的本質，生產者就不愿意向社會提供公共物品，最終導致自由市場調控公共物品和資源失靈。既然公共物品的生產和消費問題不能由市場上的個人決策來解決，就必須由政府承擔提供公共物品的任務，并采取一定的激勵措施引導市場提供或改善公共資源。這既是政府履行其職責，也是為了實現供求平衡。

低碳發展過程中的自然資源與環境一向被視為公共財產，具有公共物品的性質。每個人對資源和環境的消費取決于它向社會提供的總量。雖然它的生產包含著失去生產其他產品的機會成本，但對其進行消費卻沒有機會成本。在許多情況下，個人不論付錢與否都可以對其進行消費。正是由于它們的公共物品的屬性，使得資源被過度使用，二氧化碳排放量激增，溫室效應加劇，環境被破壞，并造成生態失衡。因此，政府執行經濟職能的目的之一，就是要通過宏觀經濟政策手段，保證全體社會成員公共利益最大化，從而實現低碳發展。

（三）市場調節“外部效應”的桎梏

外部性是指一個行為人的生產或消費對其他行為人的生產或消費產生的影響，但這種影響不是通過市場交換發生的。其中正面的影響稱為外部經濟(正外部性），負面的影響稱為外部不經濟（負外部性）。就環境問題而言，外部性主要體現在生產或消費的外部不經濟性上，二氧化碳等溫室氣體的排放也不例外。例如某工廠（生產鋁、鋼材等產品的企業）在生產的過程中耗費了大量的能源、排放了大量的二氧化碳和其他的污染物。由于這些污染物可能損害那些呼吸空氣的人的身體健康或引起全球變暖，因此它就產生了負外部性。英國經濟學家阿瑟?庇古在《福利經濟學》中詳盡分析了消除此種負外部性的解決方法。他認為正是邊際私人凈產值與邊際社會凈產值背離現象的存在，使得國家有了干預此類產生負外部性的行為的必要性和可能性，他建議應根據污染所造成的危害對排污者收稅，以稅收形式彌補私人成本和社會成本之間的差異，將污染的成本加到產品的價格中去，即實現外部成本的內部化。政府通過外部成本內部化的方法，可以有效地矯正市場失靈帶來的效率損失，通過經濟手段從宏觀上對市場進行干預，以實現資源的優化配置。

（四）納什均衡理論的挑戰

納什均衡，從實質上說，是一種非合作博弈狀態，是指每個參與博弈的局中人如果均選擇對自己最優的策略，實現自己利益的最大化，但這種選擇的結果并不意味著博弈雙方都達到了一個整體的最優狀態。納什均衡雖然由單個人的最優戰略組成，但對集體來講卻不是最優的結果。在個人理性與集體理性沖突的情況下，各人追求利己行為而導致的最終結局是一個納什均衡狀態，也是對所有人都不利的結局。我們可以從納什均衡理論中得出“看不見的手”這個原理的困境：個人利益的最大化導致集體利益的不經濟。

在市場經濟中，對于高碳排放問題，如果政府不加以管制，按照“看不見的手”的原理，所有企業都會從利己的目的出發，采取不顧環境的策略，即企業為了追求利潤的最大化，寧愿以犧牲環境為代價，也絕不會主動增加對減碳節能環保設備或措施的投資，從而最終使社會進入納什均衡的狀態，即非整體社會效益最優的狀態——高二氧化碳的污染。可見，只有在政府加強高碳排放管制或對減碳或低碳排放者提供相應的補貼或激勵機制，企業才會采取低碳排放的策略組合。企業在這種情況下，將獲得與高碳排放同樣的利潤，但環境將得以改善，社會的總體效益將有所增加。 總之，在全球變暖的大背景下，希望碳排放的自動減少和低碳經濟的自動實現幾乎是不可能的，必須依賴政府從法律法規、政策環境、技術發展等方面加以強力推動，這就決定了低碳經濟發展中政府調控的重要地位與作用。

規范政府調控的路徑選擇

政府調控一方面是低碳發展的有力保障，但另一方面，政府在某種程度上也可以稱之為“經濟人”，“經濟人”的自利性導致其在制定和執行政策過程中僅考慮其部門利益，而不是公共利益。“正如中國環境保護部副部長潘岳指出的，政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要根源”。②因此，規范政府調控是保障低碳發展順利進行的必然選擇。其具體路徑表現為以下幾個方面：