英國(guó)整體污染控制制度給中國(guó)生態(tài)城市建設(shè)的啟示

牟麗環(huán)，鐘家玉

(1.山東科技大學(xué)，山東青島 266590;2.榮昌縣人民法院，重慶榮昌 402460)

一、英國(guó)整體污染控制制度概述

整體污染控制制度最重要的特點(diǎn)在于它用整體考察環(huán)境的方法取代了單一環(huán)境因素進(jìn)行污染控制的方法［1］。

英國(guó)早期的環(huán)境污染控制立法僅是在污染問題凸顯時(shí)的一種被動(dòng)回應(yīng)，具有碎片化的特點(diǎn)。隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)，一系列單行的立法也相應(yīng)地隨之制定出來，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也就根據(jù)不同的規(guī)制對(duì)象而設(shè)立起來。因此，這樣做的結(jié)果是，根本不存在一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)概念。環(huán)境污染控制立法就像是救火隊(duì)，哪里失火哪里去，沒有把環(huán)境作為一個(gè)整體來看待，沒有考慮對(duì)一種污染的控制可能會(huì)產(chǎn)生與之相關(guān)的另一種污染。比如嚴(yán)格污水排放標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)促使行為人向其他環(huán)境介質(zhì)中排放，比如燃燒或填埋(污染空氣或土地)。大量設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，還導(dǎo)致了行政效率低下，職能重疊性沖突，缺乏管理的責(zé)任心和透明度。英國(guó)環(huán)境法是在經(jīng)歷了上述立法和管理的覆轍之后，逐漸形成了環(huán)境整體污染控制的理念和方法，并通過立法付諸實(shí)施的。

英國(guó)整體污染控制制度的核心規(guī)則主要包括三個(gè)方面:不至于產(chǎn)生過多成本的最佳可利用技術(shù)(Best Available Technology Not Entailing Excessive Costs，BATNEEC)原則，用來預(yù)防或者減少規(guī)定的物質(zhì)向媒介排放，以至讓那些規(guī)定的排放物或者沒有規(guī)定但可能引起環(huán)境損害的物質(zhì)不產(chǎn)生危害;最佳可行環(huán)境選擇(BPEO)是當(dāng)一個(gè)工序有可能包含一種以上的媒介排放污染物時(shí)，要進(jìn)行考慮和衡量對(duì)環(huán)境整體產(chǎn)生最小的影響;清潔技術(shù)，主要包括在源頭減少、產(chǎn)品交換、過程改變、重新利用、現(xiàn)場(chǎng)回收和非現(xiàn)場(chǎng)回收。

英國(guó)整體污染控制制度為評(píng)判一個(gè)整體工序?qū)Νh(huán)境整體的影響提供了一種機(jī)制和法律基礎(chǔ)。該制度采用一種整體的方法確保那些不可避免要排放到環(huán)境中的物質(zhì)，對(duì)環(huán)境的損害降低到最小程度。該制度體現(xiàn)了預(yù)防好于治理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(precautionary principle，也稱謹(jǐn)慎原則)，遵循“預(yù)防—減量化—無害化”的污染防治理念;而且，它改變了傳統(tǒng)的分部門、分領(lǐng)域和集中于末端排放控制的缺陷。針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)過程中向空氣、水和土地排放的廢水、廢氣和廢物進(jìn)行一體化控制，也包括其他環(huán)境影響的管理;該制度鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，平衡經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境收益。

英國(guó)的整體污染控制制度在注重環(huán)境整體性、環(huán)境管理一體化及避免法律政策碎片化方面，值得學(xué)習(xí)和借鑒［2］。

整體污染控制制度綜合考慮包括污染排放在內(nèi)的各種環(huán)境影響。該制度的設(shè)計(jì)思路除適用于環(huán)境的污染排放之外，還適用于更寬泛的研究空間，包括我國(guó)當(dāng)下正努力實(shí)現(xiàn)的生態(tài)城市建設(shè)。

二、我國(guó)主要生態(tài)城市建設(shè)現(xiàn)狀

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中第一次給出“可持續(xù)發(fā)展”的定義以來，世界各國(guó)都在探索和堅(jiān)持可持續(xù)的發(fā)展理念［3］。毋庸置疑，中國(guó)是世界上率先制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家之一，可持續(xù)發(fā)展作為一種全局性和指導(dǎo)性戰(zhàn)略納入了中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃體系。中國(guó)通過可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)了生態(tài)城市的建設(shè)。

1993年，大連市率先開始生態(tài)城市建設(shè)。市委、市政府把城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)放到了前所未有的重要位置，創(chuàng)造性地開展工作。1993年開始，大連先后對(duì)63個(gè)大氣污染項(xiàng)目進(jìn)行限期整治，完成了80項(xiàng)廢水治理項(xiàng)目;1994年，大連對(duì)地處繁華區(qū)內(nèi)耗能高、污染重、效益差的企業(yè)實(shí)施搬遷改造;1995年開始，大連市政府規(guī)劃了主城區(qū)綠化基本框架，建設(shè)了濱海路綠化帶第4條“綠化長(zhǎng)龍”棒棰島等4個(gè)重點(diǎn)區(qū)域;“十五”時(shí)期，大連市不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施，政府投入資金，實(shí)施了引英入連二期供水工程，全面搬遷改造污染企業(yè)，整合原有的工業(yè)格局，重新構(gòu)筑城市框架與功能，優(yōu)化配置土地資源，提高集中供熱率，推廣尾氣凈化技術(shù)，搬遷改造污染企業(yè)，削減工業(yè)污染物總量，控制污染源，凈化大氣環(huán)境;“十一五”時(shí)期，大連市著力抓好重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能，推廣應(yīng)用節(jié)能、節(jié)水新技術(shù)與新產(chǎn)品，實(shí)施十大節(jié)能、節(jié)水示范工程，推進(jìn)水源熱泵等節(jié)能項(xiàng)目，擴(kuò)大污水處理再利用和雨水利用范圍，加快重污染企業(yè)搬遷改造及淘汰，嚴(yán)格控制新增污染物總量，加快建設(shè)各污水處理廠及配套工程，建設(shè)城市生活垃圾焚燒廠［4］。

天津市在建設(shè)生態(tài)城市方面也卓有成效?！笆晃濉币?guī)劃綱要中明確提出:2010年中心城區(qū)和濱海新區(qū)率先建成生態(tài)城區(qū)，2015年把天津建設(shè)成為生態(tài)城市。2009年，大港區(qū)率先通過國(guó)家生態(tài)區(qū)建設(shè)技術(shù)評(píng)估展開生態(tài)城市建設(shè):一是大力開展節(jié)能減排工作。化學(xué)需氧量排放量分別下降2.1%、4%、3.03%，二氧化硫排放量分別下降3.77%、4.03%、1.9%，連續(xù)三年超額完成年度削減任務(wù)。二是改善城市空氣環(huán)境質(zhì)量。2008年，天津市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到和好于二級(jí)良好水平的天數(shù)為322天，占全年的88%。三是進(jìn)行水環(huán)境的治理。2009年底，市區(qū)10條河道和大沽排污河已經(jīng)提前完工，已建成污水處理廠32座，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。四是著重進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。加強(qiáng)了資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，組織開展了礦產(chǎn)資源開發(fā)整治、自查摸底和查處工作，完成整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序活動(dòng)的監(jiān)察驗(yàn)收工作。五是安全處置固體廢物。建設(shè)了一批以靜海子牙環(huán)保產(chǎn)業(yè)園為代表的規(guī)模化固體廢物回收利用產(chǎn)業(yè)，工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)98%以上。六是初步治理了農(nóng)村環(huán)境。通過社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，已有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和810個(gè)村建成環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和文明生態(tài)村。七是深入推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。編制完成《天津市循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案(2008—2012年)》，并先后公布了兩批共39個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)單位［5］。

上海市在建設(shè)生態(tài)城市方面的具體措施有:調(diào)整升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效率，資源、能源的單位GDP消耗下降明顯，提高人民生活水平，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，合理分布人口數(shù)量質(zhì)量及結(jié)構(gòu)，提高環(huán)保投入，重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境進(jìn)行綜合整治［6］。

三、英國(guó)整體污染控制制度給我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)的啟示

眾所周知，環(huán)境是一個(gè)不可分割的整體，不論是科學(xué)家還是普通公眾，人們?cè)缫颜J(rèn)識(shí)到，影響空氣、水、土地、植物、動(dòng)物及其他自然資源等一系列似乎獨(dú)立的問題，實(shí)際上都是環(huán)境問題。我們研究英國(guó)整體污染控制制度對(duì)我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)的啟示，旨在形成一種新的思路:用整體的、統(tǒng)一的眼光和思維進(jìn)行生態(tài)城市的建設(shè)。盡管我們知道生態(tài)城市的建設(shè)不僅包括環(huán)境的改善，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)和社會(huì)文化的生態(tài)。英國(guó)整體污染控制制度只是環(huán)境生態(tài)化中控制污染方面的做法，但是，這種制度帶給我們的啟示是可以應(yīng)用到很多方面的。

首先，我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。通過對(duì)大連市、天津市和上海市生態(tài)城市建設(shè)措施的介紹，不難看出，我國(guó)現(xiàn)階段生態(tài)城市建設(shè)仍然停留在英國(guó)初期的環(huán)境立法階段。出現(xiàn)了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的個(gè)別化處理模式，沒有形成一種整體統(tǒng)一的思維。英國(guó)整體污染控制制度帶給我們的最大的啟示，就是用整體和統(tǒng)一的方式處理環(huán)境和生態(tài)問題。碎片化現(xiàn)象存在的弊端是很明顯的，它對(duì)污染的處理并不是真正的根除，只是“移地”保護(hù)了而已，即把污染物從A地移到了B地。因此，我國(guó)在進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)從各個(gè)方面杜絕碎片化現(xiàn)象:制度的制定要以可持續(xù)發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)，要有連貫性和持續(xù)性;環(huán)境保護(hù)方面行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要進(jìn)行整合，防止出現(xiàn)重疊，防止各部門都可以尋找到合理的借口來減輕自己的責(zé)任?？偠灾?，在生態(tài)城市建設(shè)的各個(gè)方面，都要貫穿一種整體和統(tǒng)一的理念，克服碎片化帶來的弊端。

其次，我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)主要靠政策性號(hào)召，而缺乏技術(shù)性支持。英國(guó)整體污染控制制度中的三項(xiàng)核心規(guī)則是不至于產(chǎn)生過多成本的最佳可利用技術(shù)原則、最佳可行環(huán)境選擇和清潔技術(shù)。這三項(xiàng)規(guī)則很好地平衡了生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。并且，當(dāng)有多種污染源時(shí)，也采用這三種規(guī)則將污染降到最低程度的原則。而這三種規(guī)則是靠先進(jìn)的技術(shù)做支撐的，沒有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，環(huán)境污染降到最低只能是空談。我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)技術(shù)性成果少之又少，只是從表面上減少某個(gè)地區(qū)的環(huán)境污染，殊不知，對(duì)整個(gè)環(huán)境的保護(hù)是沒有效率的。將生態(tài)城市建設(shè)放到政策層面，體現(xiàn)了政府對(duì)生態(tài)城市建設(shè)的重視。但是，缺少技術(shù)投入和技術(shù)研究的建設(shè)，只能起到治標(biāo)不治本的作用，不能從根本上改善環(huán)境狀況。我們所做的，是暫時(shí)的保護(hù)，沒有從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，技術(shù)性地進(jìn)行科學(xué)的建設(shè)。因此，我國(guó)在生態(tài)城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)更多地投入科學(xué)技術(shù)，經(jīng)過全面的衡量，達(dá)到持久和全面的生態(tài)建設(shè)。

最后，我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則，正確處理好生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化之間的關(guān)系。生態(tài)城市是“城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展”，居民滿意、經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)良性循環(huán)的人類住區(qū)，這個(gè)生態(tài)城市定義已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外生態(tài)城市理論界的共識(shí)［7］。英國(guó)在城市化早期，經(jīng)歷的是先污染后治理的傳統(tǒng)模式，在環(huán)境問題日益突出的時(shí)候開始進(jìn)行改革。英國(guó)的整體污染控制制度正是體現(xiàn)了預(yù)防優(yōu)先的原則，謹(jǐn)慎地對(duì)待城市化過程中的環(huán)境問題。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)在正是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期。但是，中國(guó)既然提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，就體現(xiàn)了中國(guó)不會(huì)重蹈英國(guó)工業(yè)化初期先污染后治理的覆轍。因此，我國(guó)在建設(shè)生態(tài)城市的過程中一定要正確處理好城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

［1］楊欽.英國(guó)的綜合環(huán)境污染控制制度［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2001－05－26(3).

［2］孫法柏.英國(guó)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)制:法律政策整合及管理一體化［C］//中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境法分會(huì)2011年年會(huì)論文集.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2011:47－51.

［3］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.2010中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告:綠色發(fā)展與創(chuàng)新［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1994:22.

［4］戴學(xué)章，姜卉.大連生態(tài)城市建設(shè)的回顧與思考［J］.大連干部學(xué)刊，2009(7):11.

［5］謝華生，李紅柳，孫貽超，等.天津生態(tài)城市建設(shè)實(shí)施現(xiàn)狀及對(duì)策研究［J］.天津經(jīng)濟(jì)，2011(1):35.

［6］李秀娟.上海生態(tài)城市建設(shè)綜合評(píng)價(jià)及比較研究［D］，上海:上海師范大學(xué)，2007.

［7］李迎君.我國(guó)生態(tài)城市建設(shè)問題研究［J］.改革與開放，2009(12):152.