司法監督的新思考——以司法監督員制度為視角

肖云濤,周中舉

(1.重慶市永川區人民法院,重慶 402160;2.四川省社會科學院法學研究所,成都 610072)

黨中央 2006年下發的《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》明確指出要突出司法透明,強化司法監督。《人民法院第二個五年改革綱要》和《人民法院第三個五年改革綱要》中均明確規定了要改革和完善人民法院內部監督與接受外部制約與監督的制度。司法監督員制度①實踐中,法院聘請的監督員稱謂不一,鑒于監督員是對法院的審判、執行行為進行監督,加之司法監督員這一名稱運用比較廣泛,因此使用“司法監督員”這一稱謂來進行表述。另外,人民法院聘請的司法監督員與人民檢察院聘請的人民監督員在監督對象、監督方式、監督內容等方面具有明顯的區別。正是人民法院在這一背景下探索接受外部監督與制約的一項重要舉措。作為一項符合黨中央和最高司法機關司法改革方向的新制度,盡管各級法院在實踐中進行了積極探索,由于無現成經驗可供借鑒,監督員制度呈現各行其是的非規范狀態,②例如:最高人民法院、北京市高級人民法院聘請的特邀監督員,河南省、四川省高級人民法院的廉政監督員,江西省高級人民法院、重慶第五中級人民法院的司法監督員等。如何在實踐中探索,在探索中發展,在發展中完善司法監督員制度顯得尤為必要。

一、司法監督員制度的正當性基礎

司法監督員制度在實際運行中存在著許多內在的悖論或局限性,如監督關系錯位、定位不明確,其運作也因法院內部和人民群眾的不同認識不盡如人意,理論界對其存在的正當性頗有微詞。制度的合理性取決于社會的需求和現實的可能性,鑒于司法監督員制度在司法實踐中的現實功能,這一制度有其存在的必要性及合理性。

(一)理論基礎

1.政治學基礎。政治學原理告訴我們,如果代表人民行使國家權力的公務人員與作為國家權力所有者的人民之間進行一定程度的分離無限制擴大,將導致國家權力不依人民意志而依少數公務人員的意志和情緒運作。因而,必須仰仗于一系列具體的操作性機制和環節的協調動作,以有效的監督制約機制,防止權力的任性、專橫和腐敗[1]318。法國啟蒙思想家孟德斯鳩也曾說過:“一切擁有權力的人都有濫用權力為自己謀求私利的傾向。”司法權和其他任何國家權力一樣,乃是一把雙刃劍。正確行使,就能夠發揮其定紛止爭的作用實現法律的公平正義目標。相反,就可能出現負面的影響。因為掌握司法權的法官同樣具有人性弱點,法官在行使審判、執行權時也可能存在權力濫用的問題,甚至在有的時候,“較之于直接的和公開的立法進攻來說,那種悄然挖掘自由精神之根基的司法篡權更加危險”[2]242。防止這種危險的一個有效保障就是強化司法監督,司法監督員制度通過代表民意的監督員以特定方式參與司法活動,對司法活動進行監督,符合權力制衡原理,有助于遏止法官的恣意和濫權,減少司法腐敗,理應成為司法監督系統工程中的一個重要項目。

2.憲法學基礎。司法監督在本質上屬于司法民主的范疇,而司法民主又是現代法治社會對司法制度建構和運作的一種正當性要求和原則,司法權的行使應該受到人民的制約,司法活動應該有民眾代表的參與,司法的運作應該受到人民的評價,司法人員應該受到人民的監督。我國《憲法》規定,國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督;一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。《法官法》中,也有司法必須接受民主監督的內容。

(二)現實依據

1.實現制衡,促進公正審判。當前,人民法院在依法行使審判、執行權的時候,客觀上確實受到了某些體制因素的影響。司法監督員制度的實施在一定程度上能夠分散或減輕人民法院承受的外部壓力。從司法監督員來說,其來源于人民群眾,故而具有相對超脫的身份。從人民法院的角度看,司法監督員往往具有人大代表、政協委員身份或是社會知名人士,司法監督員參與重大復雜、敏感案件的審判執行活動,各種來自外界的干預干擾也很難再直接作用于審判過程。同時,司法監督員親自參與審判、執行活動,隨時搜集關于司法的社情民意,法官在審判、執行中不得不更為謹慎地依法辦事,司法不公、執行不力的發生幾率必將降低。

2.維護穩定,促進社會和諧。司法監督員的作用不僅僅在于監督功能,實踐中其所承載的功能已經超出“監督”本身。當前,我國正處于社會轉型的關鍵時期,舊的體制趨于解體而新體制尚未完全形成,社會深層矛盾逐漸暴露,利益格局面臨重大調整,改革的難度增大,社會的穩定性顯著降低,各種不穩定現象越來越多[3]。在司法過程中,老百姓一方面對法官的非規范行為痛恨有加,希望國家采取強有力的手段加以整治;另一方面,佘祥林案、趙作海案等典型案件的相繼披露,讓公眾對司法機關(當然包括審判機關)濫用權力、侵犯公民合法權益的行為也保持著高度警惕,從而希望司法權力受到應有的限制。然而,倘若群眾對司法的愿望或不滿無法充分表達,積累到一定程度便會爆發進而造成社會震蕩,影響社會穩定。面對這種現實,探索建立一種機制,抑制與消解司法領域中可能出現的各種不穩定因素,成為當前迫切需要研究解決的課題。從國外的民主經驗來看,國家和人民之間往往有一個緩沖地帶,陪審團制度就是這樣一個精巧裝置,成為緩和人民運動的臨時團體和機構。這種裝置介于人民和政府之間,成為權力和權利之間不偏不倚的仲裁者[4]240。在人民法院行使審判、執行權的時候,由司法監督員介入監督,對于消解群眾對司法的不滿情緒具有重要的意義。在實踐中也發現,只要司法監督員介入了的案件,當事人對審判結果表示接受,對客觀上的“執行難”現象予以了最大限度的理解,由原來對法官的猜疑、抵觸逐漸變得信任和認同。

3.溝通民意,維護司法公信。現代社會對司法賦予了極高的期待,民眾對于司法的利用也在不斷增加,但是司法的實際運行卻并不令人滿意,司法腐敗、司法不公和執行不力等現象在傳播媒介和民眾的“從眾心理”影響下,成為社會共同關注、批評最多的問題。面對這些問題,社會對于通過各種監督機制、特別是外部監督對司法機關、司法人員和司法活動進行嚴格的監督制約顯示出高度的認同和積極性[4]。通過聘請司法監督員參與監督活動,一方面將社情民意向法院反映,促使法院采取措施改進工作方式和作風,另一方面,司法監督員通過參與一系列的監督活動,了解法院工作,將隱藏在冰冷的技術性規范背后的法與情,以及裁判所依據的法律規則或程序與民間的正義觀之間的差別進行澄清或解釋,民眾將逐步樹立現代法治觀念,正確認識程序本身的嚴格性與平等性,當事人自身的責任和訴訟風險等,最終達到對司法的正確認識。

綜上所述,司法監督員制度既符合權力制衡原則,又契合了民眾對司法進行監督的意愿。但值得一提的是,由于對司法監督員的監督行為缺少規范的制度和程序保障,在承認其積極作用的同時,必須謹防司法監督員制度被濫用,導致對司法正常運行機制的破壞。

二、司法監督員制度的法律定位

1.司法監督員的監督屬于權利監督的范疇。權利監督與權力監督兩者的主要區別在于:其一,權利監督是一種監督權利,其不僅存在于法律條文規定中,“法無禁止即權利”也是普遍公認的準則;而權力則是授予性的,“法無規定即禁止”,沒有立法的明確規定,任何機關、團體、組織或個人不得行使[5]。其二,權利監督不具有直接的支配力,而權力監督則表現出明顯的國家強制效力,包括實體上和程序上的效力。根據我國《立法法》的相關規定,司法制度是屬于國家層面立法保留的事項,只能由全國人大及其常委會制定的法律加以規定。就司法監督員制度來說,其應屬于國家司法制度的范疇。如果將各地法院實踐中的司法監督員制度確定為一種具有制度剛性的監督機制,則涉嫌僭越國家立法權。因此,實踐中運行的司法監督員制度只能定位為權利監督。

盡管如此,從監督的實效角度來看,通常來說具備一定法律效力的制度性監督,其功能才能得以切實發揮。同時,要實現司法監督員制度的應有功能,也需要一定的制度剛性方能建立起一片民眾與國家之間的緩沖地帶。因此,司法監督員制度,應當走往權力監督的方向。

2.司法監督員的監督行為屬于社會監督。司法監督,是指對于司法機關、司法行為和裁判結果的監督,又可分為法律監督和社會監督。其中前者基于法律的明確規定,如檢察院抗訴、人大基于法定職權對司法機關及其活動的監督,后者則是法定程序之外的監督,如黨政、紀檢、社會團體、新聞媒體,以及公眾監督等社會監督機制。實踐中運行起來的司法監督員制度,在我國現行法中沒有對此作出規定,屬于一種自發形成的法定程序外的社會監督方式。

3.司法監督員的監督行為兼具外部監督和內部監督的雙重屬性。當前,我們的監督體系應該說是嚴密的,但是客觀上還存在著“上級監督太遠,下級監督太險,同級監督太難,組織監督太短,法律監督太晚”的尷尬局面。司法監督員來源于法院外部且多數是人大代表、政協委員等民意代表,①司法監督員多數是人大代表、政協委員,似乎與人大代表、政協委員本身具有的監督權形成了一種疊加,不利于司法監督員制度發揮作用。其實,兩種監督存在明顯區別。人大代表、政協委員本身的監督權主要以《監督法》等法律規定為依據嚴格按程序采取聽取工作報告、參與法律法規實施情況的檢查和特定問題檢查、質詢、詢問等方式對法院監督。邀請司法監督員參與對審判執行活動的監督,往往是人民法院內部的自覺行為,對于司法監督員所提出的批評、建議和意見高度重視,往往是由分管某項工作的副院長進行調查核實并責成相關部門及個人及時整改,并將整改情況反饋給司法監督員,對司法監督員參與監督的行為也樂于接受。司法監督員的監督與人大代表、政協委員相比,監督方式更靈活,監督程序有更多的選擇。另外司法監督員制度的監督與法院內部的紀檢監察部門的監督相比,具有身份相對獨立,便于監督的優勢。可見,這種制度安排既有利于實現司法民主,也能夠使外部監督轉化為一種內部制約,相比其他監督更近、更硬、更及時、更有效。以永川區人民法院為例,自 2007年 7月設立司法監督員制度至今,案件上訴率、當事人的服判息訴率、對法官的信訪投訴率均呈現逐年下降的趨勢,法官的結案數、執行到位金額等呈現大幅上升的局面,法官的公正意識、程序意識、效率意識得到進一步提高,法官的司法作風明顯轉變。當然,出現這種良好狀況肯定是多方面因素合力作用的結果,但司法監督員的監督功不可沒。

三、司法監督員運行機制建構

監督途徑多元并不能完全使司法不公的現象得以減少和遏制,相反,不規范的監督行為本身對司法的干預甚至已經成為司法不公正的重要因素之一,以監督為名對案件審判執行進行干預作用力更大。如果一種權力可以輕易地干預司法活動和程序,就很容易使其成為掌權者的一種得心應手的利器,而權力的尋租和腐敗機會也就可能由此產生[4]。因此,必須對司法監督員的實踐運行從制度上加以規范。

(一)監督體制

縱觀司法監督員運行實踐,司法監督員的選任通常有兩種方式。一種由人民法院聘請,并頒發聘書。另一種則由基層組織推薦,經人大常委會任命。按照監督的基本原理,司法監督員應保持一定的獨立性,對司法監督員選任與組織管理工作不適合由作為被監督者的人民法院來承擔,但由人大常委會進行任命又缺乏法律的明確規定。實踐中,基于司法監督員多數來源于人大代表、政協委員考慮,其組織形式可考慮“掛靠”于被監督人民法院所在地的同級人大,但二者不存在隸屬關系。

進而,司法監督員的選任、培訓、日常組織運作均可交由人大常委會負責選舉事務的專門部門來具體實施。選任司法監督員的性質不能認定為法律意義上的“任命”,而只是對司法監督員身份的一種確認。司法監督員向人大常委會負責選舉事務的專門部門報告工作,應認真履行司法監督員的監督職責,積極參加各項監督活動,客觀、真實地反映情況并提出意見、建議,不得利用司法監督員的身份過問與本人及其親屬或所在單位有利害關系的案件,不得泄露審判秘密。如果司法監督員違反相關規定或因特殊原因不適合繼續從事監督工作,其身份由人大常委會負責選舉事務的專門機構予以解除。司法監督員的培訓工作由人大負責統一組織,并會同人民法院共同實施。

通過監督體制的外部化處理,一方面使得人民監督員的監督更具有公信力和權威性,另一方面也可保障監督組織的獨立性,更好地行使監督權。另外,由人大對司法監督員進行組織管理,可將相關經費納入同級財政預算,有利于解決監督工作中產生的必需經費問題。

(二)選任

1.選任資格。從司法監督員制度的法理基礎及運行實踐看,之所以在司法活動中引入司法監督員的參與,一方面是為了充分發揮司法監督員聯系法院與群眾的橋梁和紐帶作用,在向法院反映社情民意的同時廣泛宣傳法律和法院各項工作,增進群眾對法院工作的理解,營造良好的司法環境;另一方面是為了對不規范的審判、執行行為進行監督。從西方的民主實踐來看,以契約自由、理性主義為基本特征的市民階層的存在,成為推動與實踐民主的社會基礎。與西方的民主制度不同,我國受社會經濟體制、經濟發展水平、傳統文化積淀、民眾受教育程度等因素的影響,并不存在一個龐大的、受過良好教育并具有獨立思維能力的市民階層,為社會生活立法,為公共事業的管理提出意見,對未來的公共生活作出計劃和安排。這就決定了我國的民主(包括司法民主)只能走漸進式改革的道路。因此,為使體現司法民主的司法監督員制度發揮其應有的功能,在現階段可以先行從同級人大代表和政協委員中進行選任,同時逐步從社會中增選具有公平正義感、德高望重、群眾公認的各界人士作為司法監督員。為保證監督的針對性和實效性,應在司法監督員組成人員中吸納一定比例具有法律教育或工作背景的人員或所涉案件專業領域的人員。

2.選任方式和任期。在司法監督員選任方式上,實踐中有兩種做法。一種方式是從一定地域范圍內的選民中隨機抽選,如北京市高級人民法院施行在北京市各界人民群眾中聘任司法監督員。另一種方式主張以司法監督員自薦為主,推薦為輔。受制于現階段我國國情,目前采用從一定地域范圍內的選民中隨機抽選的選任方式并不現實,可以通過以司法監督員自薦為主,有關單位推薦為輔,經過人大常委會負責選舉的部門經過審查并對其監督員身份進行確認,然后形成司法監督員備選庫。實行具體的監督任務,需要集體一致行動的,可以在司法監督員備選庫中隨機抽取奇數名人員組成司法監督員小組介入監督事項。

關于司法監督員的任期,實踐中的司法監督員任期一般與人大代表、政協委員的任期一致,并且可以連續聘任。司法監督員的任期不能過長,因為,長期擔任司法監督員職務,出于人性弱點所帶來的制度疲憊、制度效益遞減等問題,也可能削弱其監督的積極性。因此,可考慮將司法監督員的任期確定為 5年,若是再次選任則需要距前次任期結束不得少于 3年。

(三)監督范圍

確定監督范圍是有效開展司法監督工作的重要條件。監督范圍過大容易使這一制度的功能、目標和范圍泛化,從而失去其應當具有的特定功效。監督范圍過窄,又存在浪費制度資源和人力資源的弊端。從目前實踐中的情況來看,司法監督員的監督范圍主要涉及審判工作、隊伍建設、司法改革及廉政建設、干警守法情況等方面。要使司法監督員發揮其應有的作用,應重點監督法官在辦案過程中接受吃請、收受賄賂等不法行為,以及耍特權、欺壓群眾、濫用強制措施、案件超期限等違反審判紀律行為,以權謀私、徇私枉法、枉法裁判等違法違紀行為,對當事人“冷、硬、橫、推、煩”和語言不文明、著裝不規范、開庭不準時等作風問題。

(四)監督方式

實踐中,司法監督員通過應邀參加被監督法院的相關會議,旁聽依法公開的案件庭審和聽證會,參與重大執行案件的現場監督,參加法院組織的明察暗訪、審判、執行、隊伍建設等工作的專項檢查活動,對法院及工作人員提出批評、意見、建議,或反映或轉遞人民群眾舉報材料,聽取和了解所提意見、建議和舉報事項的辦理情況等方式進行監督。在司法監督員的具體監督方式上,是采取集體監督還是個體監督?按照司法監督員制度的定位,它是一種社會化的民主監督,其監督行為應體現為整體性,而不能以個體名義對人民法院實施。鑒于司法監督員除了監督職能之外,還有向法院反映社情民意、廣泛宣傳法律和法院各項工作的職責,加之法院工作中違法違紀行為的發生具有隱蔽性和隨機性等特點,司法監督員應當享有個人名義的建議權、意見收集權,但要介入具體案件的監督,必須采取集體監督的方式。

在監督時間上,是采取事前審查、事中參與、同步監督還是事后監督?要使監督發揮實際效果,須讓司法監督員在監督前充分了解案件信息,勢必影響審判權運行的效率。在目前案多人少的情況下,又要專為監督騰出一定時間,這無疑會進一步加劇辦案期間的緊張性,甚至形成超期限違法辦案的情況。鑒于以上理由和司法監督員的制度特性,應以事后監督為主,事中參與、同步監督為輔助。并且事中參與、同步監督的主要目的應在于了解信息為事后監督創造條件,事中參與、同步監督不中斷個案的審判、執行活動。

(五)啟動監督程序

司法監督員制度作為一種外部監督方式,如果不致使其看起來很強大,處于積極作用不能發揮的尷尬境地,就應該將其轉化為一種程序性的監督。監督程序的啟動可采取人民法院自行啟動、依當事人申請啟動、司法監督員單獨啟動 3種方式。影響特別重大的審判、執行案件,應規定由人民法院自行啟動監督程序;一般案件,可依當事人及其近親屬申請啟動監督程序,是否允許由被監督法院同級人大負責選舉事務的部門確定;因案件的發生具有隱蔽性和隨機性,此時司法監督員可依據收集的信息以個人名義向司法監督員管理機構建議啟動程序或聯名 3名以上的司法監督員直接啟動監督程序對監督事項進行監督。

監督程序啟動方式的多樣性一定程度上可彌補司法監督員案件信息不對稱的缺陷,減少司法監督員制度被架空的可能。要切實增強監督的實效性,還需進一步建立和完善告知制度,使當事人能夠及時獲知申請啟動司法監督員監督程序的權利;充分發揮訴訟代理人的作用,當事人可以通過委托代理人申請啟動監督程序;被監督法院同級人大負責選舉事務的部門應及時了解和匯總媒體關于司法的社情民意、信訪部門的涉訴信訪等信息并送交各司法監督員。

四、結束語

司法監督員制度符合民眾要求對司法權進行監督的愿望,人民法院也樂于接受司法監督員的監督,實踐中也發揮了一定的作用。但要使司法監督員制度發揮其應有的作用,在理論上應予以更多的關注,在實踐中進一步總結,從立法層面予以明確。

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