黃河斷流及其法律對策

侯繼虎

（淮陰工學院 江蘇 淮安 223003）

隨著人們改造自然的水利事業的發展，在黃河上修建了越來越多的梯級電站和引水灌溉系統，而這一稱之為五千年華夏文明的母親河，也不再像以前那樣“快漲上天了”。但是，人類大規模的活動和掠奪性開發，導致黃河頻繁斷流，不僅影響了西部大開發戰略的實施，而且也是制約我國農業乃至整個國民經濟又好又快發展的重要因素之一，已經和正在給我們的生存環境帶來嚴重的影響。如何控制黃河斷流，促進沿黃兩岸生態環境的良性循環，已成為我們目前和今后一個相當長時期研究的重大課題。

一、黃河斷流情況

黃河流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等9省（區），在山東墾利匯入渤海。據1919年以來的黃河水文觀測資料統計，1972年以前，黃河下游除了1938年花園口扒口改道、1960年花園口樞紐大壩截流以及1960年12月三門峽樞紐關閘蓄水造成黃河下游斷流外，未出現過自然斷流現象。然而自1972年起，黃河開始出現自然斷流，一般都發生在冬季的枯水期，時間也較短，斷流地點主要集中在下游的山東河段，到了90年代黃河斷流逐步加劇。1972—1999年的28年間，除了 1973、1977、1984、1985、1986、1990年外，有 22年發生斷流，平均4年3斷流，最長時間達到200多天，最長斷流次數達13次，而且斷流從山東整個河段往上發展到河南鄭州附近的花園口。

2003年上半年，黃河徑流量大大少于正常年份。水量總共只有117億立方米，比沿黃河各地需要的167億立方米水量少了50億立方米，缺口占需求量的三分之一左右。黃河干流的龍羊峽、劉家峽、萬家寨、三門峽、小浪底5座大型水庫的總蓄水量比2002年同期大幅度減少，是歷史上蓄水最少的一年。雖然自主汛期到來后，黃河出現一些洪澇災害，但是不斷流甚至決口現象并不表明黃河水資源的富足，黃河流域水資源短缺的局面依然嚴重。

二、黃河斷流的成因分析

總的來說，黃河斷流是在黃河流域水資源基底貧乏的基礎上，加之沿岸地區用水量劇增、用水浪費、管理不善而導致，其中也有部分原因是近年來氣候變化的影響。

1、自然條件先天不利。黃河上游的水量一直存在豐水和枯水交替的現象，而一豐一枯的周期循環一般都在17年左右，這是由于黃河流域獨特的自然氣候條件形成的。黃河流域屬于大陸性氣候區，黃河水資源原本就比較貧乏，且自20世紀70年代以來，流域降水量又有所減少。黃河流域近年來降水量減少是黃河斷流的最主要的自然原因，而降水又直接受氣侯變化的影響。綜合各種情況來看，致使黃河斷流的自然原因主要有以下幾種：

（1）太陽輻射的改變和太陽黑子活動的變化。太陽輻射是地球氣候的能源，所以太陽輻射輸出量的改變必然導致地球氣候的變化。根據觀測，20世紀70年代開始，太陽輻射量不斷增強，地球氣溫不斷升高，蒸發加強，使我國黃河流域乃至華北、西北地區更加干旱。根據觀測分析發現，亞洲東南部的季風氣候與太陽黑子的11年周期有一定的相關性。一般情況下，在太陽黑子極值年附近，我國地面大氣環流中的季風成分大于行星風成分。20世紀90年代中期，處于太陽黑子兩個極值年之間，所以，我國的季風勢力較往年減弱，尤其表現在黃土高原和華北地區，使季風降水雨帶多徘徊于長江中下游地區，造成我國華北干旱顯著（如1997年黃河斷流最為嚴重）。

（2）大氣透明度的變化。地表氣候受太陽輻射的影響。太陽輻射除受太陽本身變化影響外，到達地球的部分也受大氣透明度的影響。火山活動對大氣透明度的影響最大，火山爆發噴出的灰塵能夠強烈地反射和散射太陽輻射，而對地面發出的長波輻射卻沒有顯著的影響。據計算，火山塵埃散射太陽輻射比散射地面長波輻射的能力大30倍，塵埃反射太陽輻射的作用比大氣分子強得多。據實測結果，火山活動較多的年份，相應地到達地面的太陽輻射也較少。1912年以后至20世紀90年代，北半球火山活動相對較少，大氣混濁程度減少，可以吸收更多的太陽輻射。所以氣溫升高，形成一個溫暖期，蒸發加強，氣候變得干燥。

（3）流域狀況發布。黃河流域大部分屬于干旱、半干旱的大陸性氣候區。多年平均降水量476毫米，降水年內分配也不均，大約60%的降水量集中在6月～9月。徑流的補給主要靠降水，因此年內分配不均勻，且年際變化大，天然河川徑流量658億立方米，實測年徑流量431億立方米。干流最大年徑流量與最小年徑流量的比值為2～3。降水量本來就不充沛，水資源不足，進入溫暖期后蒸發加強，降水減少，旱情加重，水資源供求關系更加吃緊。最終導致黃河斷流現象出現。

（4）上中下游補給情況。黃河徑流主要來自于上中游以降水補給為主的地表徑流與地下徑流，流域內降水的減少直接影響了徑流的水源補給量。黃河下游流經華北平原，河床寬坦，水流緩慢，泥沙大量淤積，成為世界上著名的地上河，使該段黃河不僅得不到兩岸地下含水層的水源補給，反而要用河水下滲補給地下含水層，越是干旱越是下滲嚴重。

2、人類用水量急劇增加。黃河的水量主要受降水量的影響，但是流域降水減少的情況并不足以導致斷流。黃河斷流的人為因素起了重要作用，最主要的就是引黃用水的急劇增加。

隨著工農業的發展，人口的增長，技術的進步，人們開始多渠道地大量利用黃河水，引黃耗水量呈明顯上升趨勢，到90年代，用水量已經達到天然徑流量的65%。根據水文資料，正常年份黃河每年的水量為580億立方米，然而現在沿黃各省區向黃委會提出的需水總量在740億立方米以上，再加上黃河流域持續干旱，根本無法承受如此巨額的用水量。

傳統的寧蒙灌區用水量一直在增加，“大水漫灌”是黃河上游地區普遍存在的現象。然而近年來，中下游地區對黃河水使用的增長要比上游寧、蒙灌區等快得多，例如山東的引黃灌溉面積從20世紀70年代的幾百萬畝猛增至現在的3000萬畝左右。由于耗水產業的發展，高耗水作物的大面積種植和灌溉方式的不合理，引黃用水中存在著嚴重的浪費問題，加之現有的水利調蓄工程不能滿足需要，用水又管理不善，造成黃河資源性缺水越來越嚴重，斷流發生的可能性就大為增加。此外，黃河中游黃土高原開展的水土保持工作在削減了入河泥沙的同時，也在一定程度上減少了入河水量。

3、法律制度存在缺陷和空白。我國現今有關水資源的法律有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等，就是沒有專門的河流法。與黃河關系最密切的法律是1988年1月21日制定、2002年重新修訂的《中華人民共和國水法》。新《水法》雖然改革了陳舊的水資源行政管理體制，取消了水資源的集體所有權，規定了國務院為國家水資源所有權的代表，可行性大大的增強了，但遺憾的是取水制度和用水順序的有關規定仍過于粗疏。如用水順序在《水法》第二十一條中被規定為：“開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要”，只體現生活用水優先，其它均以“兼顧”二字概括，等于沒有順序，而科學的用水順序可以有效防止黃河斷流。

三、黃河斷流的影響

黃河是中華民族的母親河，是沿黃地區的生命線。黃河斷流，不僅會造成嚴重的社會經濟影響，而且使得黃河流域生態環境失衡，環境質量進一步下降，對人們的基本生存條件構成威脅。其主要影響表現在以下幾個方面：

1、土地次生鹽堿化嚴重。在灌區，由于黃河斷流引起的水資源短缺無法滿足用水量越來越大的需求，而排水系統又不夠健全，地面蒸發強烈，導致地下水位抬升，造成大面積土壤次生鹽堿化。西北鹽堿化土地面積在全國鹽堿化總面積中占有很大比重，尤其是寧夏、新疆、內蒙等地占了一半左右。這與黃河斷流的關系是密不可分的。

2、生活飲用水水資源短缺，工農業大量減產。斷流對于沿黃城鎮生活用水影響極為重大，山東和河南就是直接以黃河為生活飲用水水源的省份，1992年黃河斷流時，河口地區的勝利油田和東營市、濱州地區的生活用水幾乎斷絕。黃河斷流，對于主要依賴黃河水灌溉的寧夏是無法承受的，寧夏北部引黃灌區的工業和農業總產值分別占全區的97%和87%，若是優先保證工業用水，那么農業將會面臨全面的崩潰。

3、流域生態環境失衡，水質惡化。黃河流域省份生態環境質量，與全國其他地區相比原本就比較差，而黃河斷流使領域生態環境更加惡劣。斷流導致河道萎縮，降低河床行洪行力，增加河床沙丘，遇洪水可能形成“橫河”，增加險情；在污水排放日益增加的情況下，水質進一步惡化；下游形成巨大沙帶，使下游灘區沙漠化，水生生態系統和河口生態環境遭到嚴重破壞。

4、植被退化，土地荒漠化，生態環境更加惡劣。在灌溉面積不斷擴大，而灌溉方式仍然停留在以往“大水漫灌”的情況下，黃河下游地區的水量愈來愈少，湖泊水位下降，礦化度增大，植被失去生存條件，使得干旱少雨的西部地區荒漠化程度進一步加深，已有約7000萬畝耕地摞荒。土地荒漠化使居民的生活空間日漸縮小，水質惡化。由于水域、植被和沙化等下墊面的劣變也逐漸引發氣候演變，少雨、高溫、沙塵暴天氣逐年增加。

四、黃河斷流的法律對策

黃河的頻繁斷流，引起了社會各界廣泛重視，專家、學者們紛紛提出了各種方案和對策。在法律對策方面，本文認為，主要是完善立法，從加強整合流域范圍內水資源的合理管理調配入手，通過法律來調整管理機制，控制黃河斷流的發生，達到水資源的可持續利用。

1、制定《黃河流域法》。目前，僅靠一部《中華人民共和國水法》顯然不能有效地解決黃河斷流及其導致的水資源短缺和黃河流域生態環境失調等問題。每一個大河流域都有其獨特的氣候、水文、地理、生物多樣性等特征，因此應針對此制定適合于該流域的大河流域法，才能實現“對水資源實行開發利用與保護相結合”的方針政策。由于黃河斷流成因復雜，若僅僅在斷流上作個別制度的修改和調整，不僅不能從根本上解決這一問題，而且存在由于水資源的流域性和整體性特征而引發新問題的可能性。因此，制定一部較為完備的《黃河流域法》勢在必行。

2、完善流域管理體制。1999年3月，經國務院特別授權，由黃河水利委員會成立水調局，對黃河水資源實施統一的調度管理，以實現保持黃河每秒30立方米的最低入海流量的硬性任務。當然，單純依靠指標分配的方法仍然無法較好地解決黃河斷流問題，各地過量引用黃河水的現象仍未能得到有效地控制。究其原因，在于目前的黃河水資源管理體制是以地方行政區域管理為主，流域管理為輔，因此，在《黃河流域法》的制定過程中，應將水資源的保護機制由現在的以行政區域管理為主轉變為以流域管理為主、地方行政區域管理為輔，確立流域機構的專門法律地位，授予其與水資源保護職責相稱的職權，明確職責范圍、行為性質和法律后果，使之能夠對流域內各行政區域的水資源保護、利用和開發發揮規劃、協調、組織和制約的作用。流域機構能夠在水資源的數量和質量上對該流域內的行政區域進行總量控制。在流域機構的設置上，筆者認為，可以將現有的黃河水利委員會進行改建，使其成為真正意義上的具有獨立行使黃河流域水資源管理職能的權威機構，實現黃河流域一體化的整合管理。

3、提高水價，實行水權的有償轉讓制度。很長時間以來，黃河下游地區都在指責上游一些地方的“大水漫灌”，過于浪費水資源。這種指責的背后另有所指，那就是低廉的水價。在20世紀80年代，寧、蒙灌區的農業灌溉用水僅僅只有每立方米1厘錢，后來雖經過一次次的調整加價，即使到了2000年，定價也僅為1.2分，一直執行到今。所以，用最簡單的算法打個比方，買一瓶礦泉水的價錢就可以買到200噸黃河水。在黃河水資源非常稀缺的情況下，這種低廉的水價是無法體現其基本的資源價值和供應成本，與市場經濟的要求是不相適應的，這也是造成“大水漫灌”的主要原因。所以，建立合理的水資源費用征收體系，制定較為完備的用水規章制定，發揮市場調節功能，控制濫用灌溉用水，促進節約用水。在改革水價的同時，還應針對沿黃兩岸用水的實際情況，建立水權有償轉讓制度，鼓勵上游為下游有償節水。如果黃河下游地區用水超過了規定的指標，意味著超用的那部分水是上游省份轉讓的，這種轉讓應該是有償的，對該超用部分的水實行高價，以促使其節水。多收的水費給轉讓出水資源的上游省份，再專項用于節水設施的設置與改進，這樣就會促使上游省份更多地節水，從而形成一種國家宏觀調控、公司市場化運作、全體用水戶參與管理的新體制。

4、加強生態建設，建立節水型產業。由于黃河流域省份森林覆蓋率較低，裸土區面積較大，中上游地區的水土流失非常嚴重，遇雨特別是大暴雨時涵養不了少分，直接導致黃河巨大的泥沙量。黃河枯水期斷流幾個月，而豐水期又頻繁出現汛情也是與這個原因分不開的。因此，從黃河斷流時流域生態平衡失調的綜合反映看，應該通過立法，加強生態建設，改善生態環境。在上游水源區盡量多地植樹造林，涵養水源，減少泥沙；沿黃兩岸地區要提高生態經濟的比重，發展生態工業和生態農業，減少用水量和防治水污染，達到可持續發展的目標。解決黃河斷流問題的關鍵在于節水，使黃河水資源能得到合理而充分地利用。沿黃各省份都應改變農業生產的方式，走節水農業的道路，否則，再多的水也不能解決黃河水資源短缺的問題。應通過法律法規規定，調整結構，壓縮耗水產業，努力發展節水項目。比如糧食就是種耗水量較高的農作物，可以降低糧食生產的比例，轉而發展畜牧業等經濟作物，節約用水。

五、結論

總之，為促使黃河水資源統一管理的有效實施，要采取行政的、經濟的、法律的、技術的等多種手段。即依據黃河水資源的特點，結合黃河水資源的開發利用情況及未來的供求情況進行水行政管理，制定流域內跨省區水中長期供求計劃和水量調配方案，并負責監督管理工作；通過建立合理的水資源價格體系，運用經濟杠桿來促進水資源的合理開發利用和保護；制定以《黃河流域法》為主體的黃河水資源管理法規，依法管理黃河水資源，形成一個層次分明、行業齊全的黃河水法規體系，同時還要建立一個機制健全、運行有力的黃河執法體系，全面、認真地貫徹執行國家關于水資源管理的各種水事法律、法規；利用先進的科學技術對黃河水資源的調查、評價、規劃及水量優化調度進行研究，為統一管理黃河水資源服務。

[1]黃河水利科學研究院.黃河下游河道演變分析.1998年.

[2]余躍軍，高利紅.《水法》中的水資源保護制度研究.環境資源法論叢（第2卷）.法律出版社，1999年.