中國職代會制度一個有希望的憧憬

中國社會學會勞動社會學專業委員會理事長 馮同慶

中國職代會制度一個有希望的憧憬

中國社會學會勞動社會學專業委員會理事長 馮同慶

在當今的中國，出于維護職工合法權益的考慮，人們比較關注企業的平等協商和集體合同制度。其實，還有一項企業制度也非常重要，這就是職工代表大會制度（簡稱為職代會制度）。中國的職代會制度已經有了不短的歷史，其中有頗多經驗教訓，而今基層的勞動者和一些企業顯現出推動其再生的動力，或許這給了我們一個有希望的憧憬。

職代會制度的過去

中國職代會的起源，應該追溯到20世紀20年代。當時的國民黨、共產黨等革命黨都主張工人參與企業管理，而事后的發展表明，企業行政的強勢并不那么容易被制約。1922年中國共產黨公布的《勞動立法原則》就提出了勞動者參加勞動管理的原則。20世紀30年代土地革命時期到40年代中的抗日戰爭后期，在革命根據地的公營企業采取“三人團”（廠長、黨支部書記和工會委員長）和工人代表大會的形式，是實現上述原則的初期實踐，它源于前蘇聯的企業“一長制”。“一長制”是矛盾的產物：前蘇聯在建設時期需要企業有行政權威，而社會主義革命勝利后的目標又要考慮工人參加管理，迫于一國革命勝利后的險惡環境便突出了廠長權威，于是就有了“一長制”，其主導是企業行政的權威，同時兼顧工人參與。在中國，“三人團”在革命根據地實踐的過程中，由于戰爭環境下廠長容易強勢，經常發生與黨組織、工會之間的矛盾，工人代表大會的作用受到限制，也干擾了企業的正常管理和經營發展。

“三人團”的教訓后來被記取，可是不久又出現反復。大約從20世紀40年代末的解放戰爭后期至50年代開始的新中國成立初期，在國營和公營企業中普遍采取職工代表會議和工廠管理委員會的形式，避免“三人團”導致的矛盾。而1953年開始的第一個五年計劃時期，出于快速發展經濟和“以俄為師”，接受援建項目，企業復又實行“一長制”，實際上中斷了民主管理。

1956年春，波蘭和匈牙利發生工人騷亂事件，引起中共中央領導層警覺而重提職工代表會議和工廠管理委員會制度，并且在當年召開的中共八大上決定實行黨委領導下的廠長負責制和黨委領導下的職工代表大會制。但是，這一新啟動進程卻又被1958年開始的“大躍進”和1966年開始的“文化大革命”所影響而廢弛。開始，中共八大之后職代會制度在黨委領導下逐步建立，其重要的考量是，避免社會主義國家發生壓制基層民主而導致社會危機。但是，時任全國總工會主席的賴若愚因為持包括實行職工民主管理等主張而被批判，還牽扯到他的前任李立三，且殃及并撤職了大批工會干部，這至今仍是個歷史的謎團。不過，后來事情又發展到另一個極端。1958年開始的趕超英美的“大躍進”使職代會難以正常活動，1966年開始的反帝反修的“文化大革命”更使職代會蕩然無存。須知，這都是從激進而非保守的方面傷害了職工民主管理，是在用更為革命和理想的群眾動員、群眾管理、群眾專政的方式“創造”新的企業制度——革委會（革命委員會）、工代會（工人代表大會）。然而，其延續戰時動員方式促進生產和經濟發展的愿望并沒有實現。

回顧過去，中國的職代會制度遵循革命或建國理想，以自上而下的規制力求實現民主參與企業管理的平衡，基本沒有有效和可持續的結果。在“一邊倒”（以俄為師）、救亡圖存、實現趕超（超英趕美）、反帝反修的背景下，政治的宏大敘事遮蓋或擠出了社會權利建構，工會與企業之間基本沒有形成互動和合作的權利基礎。李立三、賴若愚等一大批工會干部被撤職、批判，不僅僅是他們個人權力的喪失，更是整個工會組織沒有權利保障的印證。

職代會制度的現在

歷史的一頁已經翻過，現在我們處在改革開放的環境下。

20世紀70年代末“文革”結束后進入改革開放，職代會的作用因為波蘭出現團結工會事件而被強調，可是并沒有實質性的進展。 1979年中共十一屆三中全會后，黨委領導下的職代會制度得到恢復。1980年，波蘭發生團結工會事件，復又引起中共中央領導層警覺，職代會制度再次被強調。1981年頒布《國營工業企業職代會暫行條例》，1982年《中華人民共和國憲法》規定國營企業通過職代會實行民主管理，1986年頒發《全民所有制工業企業職代會條例》，其重要意圖是防止波蘭事件在中國出現。可是，“文革”后廠長恢復權力的反彈和企業改革賦予行政權威，二者相互疊加，使職代會作用明顯減弱。當時，不少企業廠長乃至地方政府官員質問工會，你們主張職代會是不是要重蹈李立三、賴若愚曾經被批判的覆轍？

國有企業在20世紀80年代中期開始改革后，出現過經濟效益的明顯增長，后來卻連續多年大幅度虧損，由于擔心職代會干擾經營活動而被邊緣化。1988年第七屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，以法律形式規定職代會的性質、工會與職代會的關系，明確職代會是職工行使民主管理權力的機構，企業工會委員會是職代會的工作機構并且負責職代會的日常工作。該法草案交全民討論時并沒有上述規定，這是全國總工會聯絡相關基層和專家向決策層呼吁增加這些規定的結果。然而，在制定《企業法》實施的政策時，由于擔心加強職代會職能影響企業減虧，其他相關政策文件都出臺了，唯有關于職代會的文件被擱置而一直沒有出臺。在實踐中，職代會的活動就被緩行乃至于逐步被削弱。

進入20世紀90年代，新一輪改革推進過程中職代會一再被強調，但是原有職代會有效性衰減和新建職代會推進遲緩的問題已經非常明顯。為此，在立法方面做了一系列努力。1992年第七屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國工會法》（2001年修正），再次對職代會制度和工會與職代會關系做出規定，重申了《企業法》的相關規定。1993年第八屆全國人大常委會五次會議頒布《中華人民共和國公司法》，又在1999年、2004年、2005年先后修正，向前邁了一大步，規定所有公司制企業都要實行民主管理，不論何種所有制類型的公司制企業，均要通過職代會或其他形式實行民主管理。按照這些規定，雖然民主管理的具體形式可以多樣，但公司研究決定改制以及決定經營方面的重大問題，制定重要的規章制度時，都應當聽取公司工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。1994年第八屆全國人大常委會八次會議通過《中華人民共和國勞動法》，規定工會代表職工同企業通過平等協商和集體合同制度協調勞動關系，集體合同草案應當提交職代會或者全體職工討論通過。這部法律首次規定了工會的集體協商的權利。2007年第十屆全國人大常委會二十八次會議通過的《中華人民共和國勞動合同法》，明確規定用人單位在制定、修改或者決定有關直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職代會或者全體職工討論，與工會或者職工代表平等協商確定。《勞動法》和《勞動合同法》都明確了實行平等協商和簽訂集體合同的制度，并且把這項制度與職代會等民主管理制度相結合，這種參與權與協商權的相互整合有利于民主管理取得實效和更好地實現職工合法權益。應該說，這些立法幾近完備，既有相關主體實體權利的規定，又有相關實施程序的安排。而現實中，實施的效果卻不佳。

例如，關于有了“新三會”（股東會、董事會、監事會）還是否要保留“老三會”（黨委會、職代會、工會）的爭論，就反映了上述狀況。一些政府經濟部門和一些企業主張用“新三會”取代“老三會”，政府勞動部門和工會則主張新老“三會”能夠并存。1999年，中共十五屆四中全會決議明確指出，“老三會”和“新三會”都不能取消，通過“雙向進入”和“交叉兼職”的辦法減少實際工作中的摩擦。而現實中，在國有企業中職代會有效性衰減，在新建的私營企業、外商企業、港澳臺企業和股份制企業中，有的建立了職代會但數量很少。為了阻止國有企業中職代會有效性衰減的趨勢，從1998年開始至今開展了廠務公開活動，即要求企業把關系企業發展的重大問題和群眾普遍關心的熱點問題，以及涉及職工切身利益的問題，除法律規定不宜公開和涉及商業、技術機密的問題以外，都要在職代會或職工大會上向職工群眾逐項公開，力求以廠務公開為重點，促進職代會職權的行使。為了改變在新建企業中民主管理制度建設遲緩的現象，提出在新建企業探索民主管理的多種形式，諸如職工董事、職工監事、民主議事、民主懇談、民主管理生活會等，希望能夠取得新的突破。然而總體上看，由于相關的社會權利基礎的缺失，導致法律規定的施行大打折扣。

非常明顯的事實是，改革和發展的愿景促使職代會的相關法律和政策日益完善，而實施這些法律和政策需要的微觀基礎——社會權利建構并沒有實質性進展反而被銷蝕。普遍存在的現象是，企業經營管理的權威在形成中是與尊重民主管理隔離的；工會及其職工參與管理的權益有規定，而能否被尊重則取決于企業的好惡；民主管理所需要的雙方互動和合作的社會權利基礎，一直沒有真實地建立起來；尤其是職工權益的表達和工會利益代表性的體現，缺乏動力機制和保障機制。

審視職代會制度的現實狀況，其在改革開放后的實行出現了事與愿違、相悖而行甚至適得其反的效應，一方面是法律、政策的密集出臺，另一方面是其實施的有效性衰減或推進遲緩，尚需建立民主管理所需要的企業與職工雙方互動和合作的社會權利基礎。

職代會制度的發展前景

著眼現實存在的問題，放眼未來發展可能的轉機，可以期許中國職代會制度有一個向好的前景。

因為，過去不被工人看好的職代會，有時卻成為他們參與改革的有效“武器”。一般認為自20世紀90年代中期以來，在企業改制中，職代會的功能和作用有所減弱，但事實上地方性的差異非常大。在一些地區，職代會的職權比以前有明顯擴大，甚至超出《企業法》規定的范圍。例如，河南以地方政策的形式賦予職代會企業改制的決定權，上海、黑龍江、江蘇、浙江等地出現職代會向非公有制企業擴展的情況。其基本原因是，職工群眾對職代會保護自己權益的潛在價值被認識。在企業勞動社會問題增長的情況下，特別是在企業面臨生死存亡的時候，職工群眾與企業的利益相關性明顯上升，職代會可能會變成一個征戰之地。職工群眾可能將職代會轉變為表達他們利益和實現他們權利的地盤。如果這些地方不存在職代會，如果職工群眾沒有對企業改制的利益表達，如果地方政府不對此進行積極回應，這些地方可能早已陷入社會動蕩的災難了。我們調查和研究的河南Z廠案例就是典型的說明。Z廠職工從1997年開始一直延續至今，運用職代會制度抵制私營企業以欺騙手段占有國有資產和侵害職工權益。他們的理念是，守護自己的家園。在他們的思想里，保護國有資產與守護自己的家園是同一件事情。他們曾經這樣向當地政府表示：“我廠上千名職工中，曾有19個人為這塊資產獻出了寶貴生命和青春熱血。我們的資產并不算多，但卻是Z廠職工世世代代、日日夜夜用生命與汗水熱血積累起來的。我們與這塊土地的一草一木有血肉的聯系和感情。”

還因為，自上而下安排會出現問題，自下而上生成卻會具有活力和生命力。改革開放以來，起始于國有企業的職代會制度自發、自主地在一些地方、行業的各種類型的企業里自下而上地生長出來。就其現象而言，它們在不同程度上再現了原有的制度，同時也有變通和發展。北京的BR集團是原有制度的延續，浙江的CH集團移植了原有的制度，北京的B有限公司是在原有制度上的重構，福建的SD公司雖然具有相對獨立的特征卻也借鑒了原有制度或受到原有制度的制約，河南的Z廠則把原有制度的功能幾乎發揮到極至，四川的J廠的變化雖難預料，卻也是以原有制度為基礎的。這就是一些學者講的“路徑依賴”。在自下而上生成的經驗中，最具意義的是人——作為參與者的職工群眾。他們對企業民主狀況的評價比學界和社會的一般評價要平和得多，給予了更多的肯定。當然，我們在相關的調查中也接觸到不少持否定性評價的個案，而他們中的多數，對企業中出現的階層分化，以及傳統意義上的“階級”再現，有著更為客觀、公允的認識。事實上，他們也表現出有能力和智慧認識和參加企業的民主管理，這也促使企業工會或上級工會發揮積極的配合或整合的作用，而這些作用有效地推動了職代會制度的發展。這也是社會應該認同和接納職代會的重要的動因和條件。

總而言之，如果工會能夠基于職工的訴求，表達他們合法的社會權益，如果據此而能夠與職代會制度相互匹配，則會有助于提供企業與職工群眾相互博弈的較好途徑。這不僅提供了博弈鏈，而且有助于博弈鏈的加長。當博弈鏈加長時，參加博弈的人互相采取合作策略的可能性就會增加；只要博弈的次數足夠多，即使是敵對的雙方也會走向合作。因此，在力求保有一定的數量而又不單純追求數量的前提下，謀求職代會的多樣性發展，進而實現數量和質量的突破，不是沒有可能的。