群體性事件的發展趨勢及處置策略

羅衛東

（江西警察學院 江西 南昌 330301）

近幾年來，隨著我國改革開放的不斷深入以及社會轉型時期的經濟結構和經濟利益關系的不斷調整，諸如征地糾紛、房屋拆遷、產權改制、交通事故、醫療糾紛、工資拖欠、政策調整等由于具體的利益沖突由群眾上訪而引發的群體性事件不斷增多，這些事件的發生和以前的群體性上訪事件相比，也出現了許多新的特點，我們的各級黨委政府和公安機關在處置過程中也面臨著新的困難、新的挑戰。因此，科學預測當前群體性事件的發展趨勢，準確把握其發展動向，全面分析當前這類群體性事件發生、發展的特點和規律，對于我們穩妥地處置群體性事件，全力維護社會穩定，具有十分重要的現實意義。

一、當前群體性事件的新特點

（一）從公開性轉向隱蔽性

從近幾年全國發生的多起較大規模的群體性事件來看，其發展趨勢已由以往的逐級上訪請愿、主管部門對口解決問題的方式向矛頭直指黨委政府、突然發難轉變，打破了以往的群眾上訪者逐級反映問題、各級政府層層反饋情報、公安機關預有準備的模式。特別是很多不明真相的群眾在一些別有用心的不法分子的秘密串聯和暗地操縱下，由原來的公開性轉向隱蔽性，導致公安機關情報收集的渠道不暢，給處置工作帶來了很大的難度。例如2008年的6.28貴州翁安事件和2009年6.15贛州南康的群體性事件。

（二）從松散性轉向嚴密性

群體性事件的起因歸根結底是經濟利益。以往的群體性事件對于鬧事人群來說，大部分人需要的是解決問題，獲得利益，并不存在其他目的。因此，這種聚集往往是臨時性的，一般都是由一些威信高或者年長的有血緣、宗族關系的人來維系人群，這種團體的紐帶是脆弱的，他們沒有穩定可靠的組織結構，也沒有嚴格的組織紀律。

從當前的群體性事件來看，其組織策劃已經逐漸呈現出專業化、高智商化、背景復雜化的趨勢，甚至一些專門為群體性事件出謀劃策的人也應運而生。2003年青海省發生的出租車司機集體上訪沖擊事件中，上訪鬧事群體建立了相應的組織，各停車點、各經營運行地段的出租車司機還推選了各自的頭目，他們對所轄人員進行跟蹤監督，甚至毆打致傷十多名不愿參與上訪的司機。由此可以看出，此類事件的內部組織結構已由以往的自發性、松散性向有序性、嚴密性轉變，從而使這類事件持續的時間更長，沖擊程度更強，影響更廣泛，造成的損失更大，給公安機關有效地處置提出了更高的要求。

（三）從隨意性轉向針對性

當前，群體性事件的組織策劃者捕捉信息的意識增強，運用信息的能力提高，他們選擇上訪鬧事的時機已經由以往的盲目性、隨意性向有目的性、針對性轉變。組織行動的時間主要集中在中央、省市領導視察工作、駐地黨政機關召開重要會議、外國友人來訪、舉行大型紀念活動和特殊的紀念日等，并且呈現出在同一時間、同一地點、同一目標迅速聚集，采取統一口徑、統一行動向政府突然發難的特點，給政府和公安機關處置帶來一定的難度。典型的有拉薩的 “3.14”事件、烏魯木齊的 “7.5”事件等。

（四）從單一性轉向聯合性

以前發生的群體性事件，多為某一單位、某一群體之間的影響互動，僅僅局限于某一特定的范圍，矛盾集中、規模較小、力量單一、形式緩和、易被疏導分化瓦解。現在的群體性事件，多已打破了原來的固定模式，呈現跨地域、跨部門、跨行業的新動向，上訪已由單一的群體向聯合群體轉變，形成了較大范圍內的社會聯動，具有波及面大、涉及面廣；規模大、影響廣；來勢兇猛、行為過激之特點。例如，2007年發生在新余的7.25職工聚眾上訪事件，他們來自二化、新紡的職工同時參加，人數多達上千人。

（五）由緩和性轉向暴力性

以前的群體性事件，上訪群眾大多采取在黨委政府和有關部門的門前靜坐請愿、絕食示威、呼喊口號，選派代表和黨委政府以及有關部門談判等方式進行。而當前發生的群體性上訪事件，上訪者往往在“大鬧大解決”、“小鬧小解決”和“法不責眾”的錯誤思想驅使下，采取謾罵黨委政府、圍攻信訪接待人員、毆打執勤民警、暴力沖擊要害部門、公然砸毀黨政機關辦公設施等極端行為。例如：2008年“8.16豐城群體性事件”和“3.21鷹潭貴溪的臥軌事件”以及2008年發生在宜春銅鼓的“10.23群體性事件”，其行為方式已由以往的緩和性向暴力性轉變。

二、公安機關處置群體性事件的基本對策

隨著我國社會矛盾的積聚和沖突不斷增多，群體性事件也呈現出多發的態勢，在個別地區甚至成為了一種比較嚴重的社會問題。群體性事件的多發性、復雜性和巨大的社會危害性，對處置工作提出了嚴峻的考驗。對此，我們公安機關必須保持清醒的頭腦，有針對性地完善群體性事件的處置預案，努力做好以下幾個方面的工作，提高我們的處置能力。

（一）預防為主、做好準備，打牢基礎

進行充分的準備是正確處置群體性事件的基礎，“凡事預則立，不預則廢”，所以在處置過程中要注意把握以下幾個環節：

1.正確認識群體性事件的性質。各級指揮員要明確群體性事件的性質多為人民內部矛盾，處置中，我們必須嚴格區分兩類不同性質的矛盾，針對當前這類群體性事件出現的新情況、新動向、新特點，要專門研究、專題討論，達到統一思想，明確原則，掌握方法的目的。

2.加強對民警處置群體性事件的教育工作。組織民警學習處置人民內部矛盾應掌握的原則、方法、手段，學習國家的法律、法規，堅持依法執勤、文明執勤，通過教育使民警達到在執勤中正確處置群體性上訪事件意識強，處置的原則明確、方法清楚。

3.努力提高公安機關處置群體性事件的業務能力。首先，要認真執行2008年12月9日公安部頒發的《公安機關處置群體性事件規定》，嚴格落實宣傳教育、現場控制、交通管制，取證、抓捕犯罪嫌疑人及主裝備、通信保障等方面的責任；針對各類不同表現形式的群體性事件，研究制定出相應的處置方法，確保在事件發生后能夠準確制定并實施相應的處置措施。其次，加強處置群體性事件的戰術研究，結合大練兵活動，經常開展有針對性的戰術訓練和實戰演練，提高警種間的配合協作能力，強化現場處置效果，確保在必要情況下有能力牢牢地把局面控制住，同時避免發生不必要的人員傷亡，維護黨和政府的威信，樹立公安機關執法權威。第三，有針對性地加強隊伍培訓，特別是要開展指揮員培訓工作，對處置群體性事件的業務培訓工作，確保在群體性事件發生后能夠立即組成一支經驗豐富、訓練有素的處置隊伍，做到來之能戰，戰之能勝。第四，加強裝備保障工作。處置群體性事件在裝備器材和技術上有著較強的的特殊性，必須滿足既有能力控制局面，又能在復雜的環境下有效地避免人員傷亡，還能在混亂中收集證據等方方面面的要求。為擔負處置群體性事件任務的實戰單位創造條件，要逐步配齊防暴器材、民警個人防護器材、交通工具以及通信、宣傳、取證設備等。第五，加強特警隊伍建設。加大投入，逐步把特警隊伍建設成為警力充足、裝備精良、訓練有素、紀律嚴明，具有強大威懾力和戰斗力的處置群體性事件的專門力量。

4.逐步完善群體性事件處置預案。群體性事件一旦發生，往往要求公安機關領導在短時間內作出正確判斷。如果事先有處置預案，就可用程序化指揮系統指揮處置。公安機關要求對群體性事件的類型、特點、成因、后果以及趨勢，對本地區容易發生事端的敏感部位、重要部門進行調查研究，提高對群體性事件規律的認識，并據此制定各類處置預案。預案中要明確總的指導思想、處置原則、警力部署、方法措施和紀律要求。一旦發生群體性事件，要按照預案結合具體情況，考慮事態發展的各種可能性，制定具體的工作方案，開展處置工作。參與處置群體性事件的警種、部門，特別是指揮員要熟悉預案，清楚自己的職責、任務和工作方法。由于群體性事件事態變化無常，在處置過程中，常常會出現在制定預案時未能預計到的新情況、新問題，在這種情況下，指揮員應按照預案的指導思想和總體要求，根據實際情況采取應急措施。

（二）加強領導，靠前指揮

在群體性事件的處置過程中，實施靠前指揮，一是便于指揮員直接觀察態勢，及時準確掌握變化的情況。只有預測事態發展趨勢，視發展變化的情況采取相應果斷的措施，及時調整部署，組織參戰民警作出相應的反應，才能使整個行動從領導決策到付諸實施在最短的時間內完成。二是便于簡化指揮層次，保證命令指示及時傳達到位。處置突發事件，情況緊急復雜，靠前指揮，跟蹤指導，可以有效地防止和避免層層重復下達命令，來回請示報告而貽誤戰機，以加快處置的進程。三是有利于穩定軍心，鼓舞士氣。處置突發群體性事件，民警的身體（體能、技能）素質、心理素質和戰斗意志都將面臨全面的考驗。指揮員深入一線面對面地參與組織指揮，對于穩定隊伍情緒，提高隊伍戰斗力有著十分重要的作用。

同時，在實際的處置過程中，必須做到“三個到位”。一是建立機構，組織領導到位。堅持強有力的領導是完成任務的堅強保證。所以必須建立和完善領導責任制，并明確規定各種上訪規模、各種情況處置、領導到位的規格和要求；二是準確掌握動態，信息工作到位，做到知己知彼，未卜先知；三是裝備器材保障到位。在處置過程中，還要做到“三個到一線”。一要控制局勢，指揮到一線，及時掌握事態發展，指揮民警正確處置；二是宣傳疏導，教育勸阻到一線，正確把握國家政策、法律、法規和相關規定，做到積極宣傳、搞好引導，化解矛盾；三是要掌握現場情況，決策到一線。時刻掌握現場的發展態勢，適時作出正確的判斷，定下決心。只有這樣，才能保證處置行動的有效性和正確性。

（三）以防為主，慎用警力

在群體性事件的處置工作中，我們一定要本著以防為主，慎用警力的原則，嚴格政策界限，防止授人以柄。嚴格區分兩類不同性質的矛盾，防止矛盾激化，防止群眾出現沖擊目標、自殺、自焚等過激行為的發生。

1.執勤中敏感性要非常強。群眾性上訪從時間到地點、人員到條件，各不相同，各有特點，我們只有保持清醒的頭腦，預有準備，以防為主，才能保證目標的絕對安全，否則，麻痹松懈、反應遲鈍，只能給處置工作造成被動。

2.要備有足夠的機動警力。就我們擔負的任務而言，防止沖擊，確保目標安全，足夠的機動警力是我們賴以完成任務的基礎。尤其在處置大規模群體性上訪事件中，表現的就更加明顯。

3.必須言行慎重。群體性上訪是人民相信黨、相信政府的具體體現，動用一兵一卒必須慎之又慎，貿然出擊，只會激化矛盾使事態朝著相反的方向發展。處置中要區別情況，采用不同對策，當群眾情緒穩定，事態緩和時，警力到位后，要注意隱蔽機動，盡量減少與群眾發生正面接觸；當群眾情緒激動欲沖擊目標時，也應以關門、搞人墻等形式，予以阻攔，盡量動口不動手；當上訪群眾被壞人利用、矛盾轉化時，要在聯指指揮下，果斷出擊，堅決予以制止。整個處置過程中要避免授人以柄，防止因我們處置不當而引發事端。

4.要慎用警力。處置群體性事件，“要慎用警力，慎用武器警械，慎用強制措施”。在實際的處置過程中，我們要根據群體性事件的性質、起因和規模來決定是否使用、如何使用、使用多少警力；要根據事態的發展情況決定是否采取強制措施，既要防止使用警力和采取強制措施不當而激發矛盾，也要防止該用不用而使事態擴大，造成更大的損失。是否出動警力、是否采取強制措施處置群體性事件，主要看三個條件：看群體性事件參與者是否有打、砸、搶、燒和沖擊黨政機關、封橋堵路等違法犯罪行為；看鬧事主體是否明晰，主要證據是否充分、扎實；看現場是否完全在公安機關的控制之下，能否一舉平息事態。公安機關的領導必須在全面掌握情報信息，認真分析局勢的基礎上，根據事件的性質、規模、對抗程度和發展趨勢作出決斷，確保用之準確，戰之能勝。在基層公安機關，人們之所以普遍感到處置群體性事件棘手，工作難做，主要是由于群體性事件本身復雜，難于把握，也沒有一個完整的、便于公安機關操作的處置章法。“三個慎用”也沒有法律意義上的準確定義。在“慎”與“不慎”之間沒有一條清楚的法定界限。因此，正確理解和把握“三個慎用”，妥善處置各類群體性事件，不僅僅靠我們對國家有關政策、法律法規的學習理解，更要靠我們在實踐中不斷探索和積累經驗，努力提高處置群體性事件的藝術水平和能力。

（四）掌握情報，力爭主動

建立健全預警機制是順利處置群體性事件的基礎，事實證明，絕大多數群體性事件是可以預防的，關鍵要落實早發現、早報告、早控制、早解決的預警處理機制。應當看到，群體性事件往往是社會矛盾發展到一定階段的表現形式，其中80%以上涉及群眾切身利益。因此，要建立情報信息網絡，不失時機地開展不穩定因素的排查調處，建立信訪工作責任制度等機制，達到發現得了、控制得住、處置得好的目的。發揮重要信息的作用，搞好科學預測，是指揮員正確決策和組織指揮的依據。領導只有充分掌握各種信息，才能耳聰目明。我們要處置群體性事件，就要了解和掌握群體性突發事件產生的前因后果、性質、規模及發展的趨勢規律。只有這樣，才能駕馭處置事件的全局。與群體性事件相關的情報信息包括各類不安定因素、苗頭、社會動態、群體性事件發生、發展及平息后出現的各種情況及反映。

及時、準確、全面掌握情報信息，是我們正確判斷形勢、采取應對措施的重要依據，是妥善處置群體性事件的基礎和前提條件。做好情報信息工作，應從以下幾個方面下功夫：一是要強化情報信息意識。不論是事前、事中還是事后，公安機關的領導都必須有強烈的情報信息意識，保證自己 “耳聰目明”。參與處置群體性事件的民警也應有收集情報信息的意識，最先趕赴現場的民警，要迅速弄清事件的起因、規模、鬧事者意圖等基本情況以及目前態勢和發展趨勢，掌握第一手資料，并及時向領導報告。二是建立情報信息網絡。各級公安機關要構建融各警種、各部門于一體，縱橫交錯、上下貫通、高效運動、靈敏暢達的情報信息網絡。在群體性事件發生、發展的過程中，采取有效的辦法，了解掌握動態，尤其要發現和控制為首的組織者、幕后策劃者、煽動者和骨干分子，獲取證據，為依法處置做好準備。三是建立健全快捷、如實上報情報信息的制度，為上級決策部門及時、準確、全面地掌握相關情報信息，有針對性地制定防范和處置措施，力求做到胸懷全局，處驚不變。

［1］2008年12月9日公安部頒發的《公安機關處置群體性事件規定》。