基層民主的更堅實保障
——新修訂《村民委員會組織法》理解與適用

張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

基層民主的更堅實保障
——新修訂《村民委員會組織法》理解與適用

張晉生 張志剛

（秦皇島市委黨校 河北秦皇島 066000）

《村民委員會組織法》（以下簡稱 “《村組法》”）于2010年10月28日重新修訂。新法（指修訂后的《村組法》，下同）不但在形式上有重大變化（例如由原來的30條變為現在的41條；由原來的不分章，變為現在的六章），在內容上也有重大修改，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面均有新的規定。

一、在民主選舉方面的新規定

1、選民登記。舊法（指修訂前的《村組法》，下同）規定“有選舉權和被選舉權的村民”都應當登記。照此規定，很多長期在外務工經商、數年不歸、對村委會選舉不關心不參加的村民，都應當予以選民登記，在投票時計算選民基數?；鶖荡?，而實際投票人少，造成不足法定人數，這就使一些村的選舉越來越困難。

對此，新法將“選民”與“登記選民”予以區別。新法第13條規定:村民委員會選舉時，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。這就是說，選舉時，只需登記三種人：一是“戶在人也在”；二是“戶在人不在”，但本人表示參加選舉的村民（反言之，對長期在外、本人沒有表示參加選舉的，可不予登記）；三是“人在戶不在”，一般情況下，這種人應當在戶口所在地參加選舉，但是符合以下三個條件的可以參加居住村的選舉：①在本村居住一年以上，②本人申請參加選舉，③村民會議或者村民代表會議同意其參加選舉。

新法的規定，注重村民能否實際參加投票，突出了選舉的社區性，這就使得選舉更易于組織和成功。

選舉時，有“登記選民”過半數投票，選舉即有效；候選人獲得過半數的所投選票，即可當選（即兩個“過半數”）。

2、委托投票。舊法沒有規定委托投票問題，我省的地方性法規有規定，但在程序上與新法有些不同。新法規定，登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票，村民選舉委員會應當將委托人和受委托人的名單公布。

3、候選人競選。新法第15條將選舉前的公開競選，規定為必經程序：“村民選舉委員會應當組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責的設想，回答村民提出的問題”。

4、另行選舉。新法對另選程序作了詳細規定：當選人數不足應選名額時，不足的名額另行選舉，另行選舉時，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數不得少于已投選票總數的三分之一（第15條）。可見，另行選舉與初次選舉標準不一樣，采用的是相對多數原則，使另行選舉相對容易成功。

5、選舉違法行為處理。舊法規定：對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，由“有關機關”負責調查并依法處理，但“有關機關”指向模糊，容易形成扯皮。新法對此作了明確：對以上違法行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理（第17條）。可見，受理村民舉報的部門包括縣鄉人大和政府及其有關主管部門，但負責查處的只限于鄉級或者縣級人民政府。

6、補選。村委會成員任職期間，可能因為以下情形職務終止：⑴喪失行為能力；⑵被判處刑罰；⑶兩次評議不稱職；⑷辭職；⑸死亡等。對村委會成員出缺的情形，新法規定了更為簡便的補選程序：可以由村民會議或者村民代表會議進行補選，補選程序參照本法第十五條的規定辦理（第19條）。

二、在民主決策方面的新規定

1、村民會議的召集和權限。舊法對村民會議的法定召集人規定不明，實踐中，對村民會議的召集人制度不一，例如1998年《河北省村級民主管理條例》規定：村民會議“由黨支部和村民委員會召集和主持（第9條）”，村民代表會“由黨支部書記或村民委員會主任召集（第18條）”。

新法明確了村民會議的法定召集人，是村民委員會。實際上，村民會議作為本村最高權力機構和決策機構，其召開的程序應當嚴格規定，違反規定程序，即屬于不合法會議，不合法會議所作出的決定、決策，自然也不具合法性。非法定的召集人召集、達不到最低人數要求、時限的不合法（如新法規定，召集村民會議，應當提前十天通知村民）等等，都屬于嚴重的程序違法。

在權限方面，新法增加了“有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定”，還“可以授權村民代表會議審議村上（第25條）。舉例說明，假如村委會由3名成員組成，那么，這個村至少應當選出民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定”（第23條）。

2、村民代表會議設立、召集和權限。舊法只是簡單規定人數較多或者居住分散的村，“可以推選產生村民代表”。我省原來的地方性法規，則將“村民代表會議”作為一個代議機構規定下來。新法在這方面作了較大改進，賦予村民代表會議非常重要的地位，使之具有了常設權力機構的性質，即，它可以被授權行使除制定、修改自治章程和村規民約之外所有的村民會議職權，包括審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定等。

村民代表會議的設置，可有效解決當前村民會議召集難、從而致使民主決策虛置的問題。村里的一般決策事項，均可由村民會議授權村民代表會議辦理。

新法規定了村民代表會議的法定構成：村民代表會議由村委會成員和村民代表組成，其中村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以12名村民代表，村民代表會議就是由這3名村委會成員和12名村民代表組成，在這15人組成的村民代表會議中，婦女村民代表應占5人以上。

新法還規定，村民代表會議的法定召集人是村民委員會；村民代表會議每季度召開一次；有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議；村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意（第26條）。

三、在民主管理和民主監督方面的新規定

1、專門監督機構。新法規定了與村委會平行的專門監督機構——村務監督委員會，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，可以列席村民委員會會議（第32條）。

2、罷免。按照舊法規定，選舉村委會成員需要兩個“過半數”，即贏得1/4以上全體選民選票即可當選，而罷免村委會成員，卻須經1/2以上的選民通過。這樣的規定，形成了當選容易、罷免難的格局，使得村民的最有力的監督權形同虛設，因此，實踐中鮮有罷免成功的，造成村民對村委會的監督疲軟。

新法將這種不平衡的權利設置進行了糾正：罷免村委會成員，有“登記選民”過半數投票，并經投票的村民過半數通過即可（第16條）。

3、村務公開。新法將村務公開由6個月一次，調整為“每季度一次”，集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次（第30條）。

4、民主評議。新法規定民主評議由村務監督機構主持，評議對象是村委會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員。村委會成員連續兩次被評議不稱職的，其職務終止（第33條）。

5、經濟責任審計制度。新法新增了村委會成員的任期和離任經濟責任審計制度，審計由縣級人民政府農業部門、財政部門或者鄉、民族鄉、鎮的人民政府負責組織（第35條）。

6、村民訴權。新法還賦予村民一項重要的監督權利——訴權。第36條規定，“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任”。這樣，每個村民手中都增加了一個利器，當感到自己的合法權益受到村委會侵害的時候，受害村民可以依法起訴，請求人民法院保護。