以制度創新推進反腐倡廉建設芻論

楊新軍

（中共咸陽市委黨校 陜西咸陽 712000）

“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，要為實現全面建設小康社會奮斗目標打下具有決定性意義的基礎。執政黨站在新的歷史起點上，要實現各項戰略任務，必須推進反腐倡廉制度創新，進一步加強和改進黨的自身建設。

一、制度創新是適應反腐倡廉建設新形勢新任務的客觀需要

1．制度創新是推動反腐戰略轉變的必然選擇。90年來，黨的反腐歷程大體經歷過運動反腐、權力反腐和制度反腐三個階段。黨的十一屆三中全會后，黨果斷地停止了運動反腐并提出必須下大力“解決制度問題”。但在實踐中，在較長時間內基本上仍是依靠領導人的決心和態度來反腐敗，這其實是一種權力反腐模式。 在十六大報告中，黨第一次把制度建設與黨的思想、組織、作風建設相提并論，提出了“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化”等一系列重要論斷，為制度反腐提供了廣闊的發展空間。2003年12月31日《中國共產黨黨內監督條例》的頒布實施，標志著制度反腐戰略的實質推進。2005年中央頒發的《建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要》進一步明確了制度反腐戰略的總體要求，2007年黨的十七大更是把制度建設作為構建懲防體系的核心和根本途徑，制度反腐已成為我們黨在社會主義市場經濟條件下深入開展黨風廉政建設和反腐倡廉的戰略性選擇和必由之路。但是制度建設是科學性和實效性相統一的合理設計，既是實踐之中好經驗、好做法在制度層面的規定，又是接受實踐檢驗并趨于穩定的剛性規范。制度設計的過程是動態的，需要不斷的修改、完善與細化，改革創新是制度設計不可或缺的動力。因此創新是制度建設的前提，更是我黨推動反腐戰略轉變并取得實效的必然選擇。

2．不斷推動制度創新是提高反腐倡廉建設科學化水平的內在要求。黨的十七屆四中全會提出了黨的建設科學化的時代命題，也必然要求反腐倡廉建設的科學化。提高反腐倡廉建設科學化水平就是要遵循反腐敗斗爭和黨風廉政建設的基本規律。早在1980年，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中就精辟地指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面!”三十多年來，我們黨不斷推進制度反腐的進程，形成了一系列相對合理、科學、規范的制度體系。十七屆中央紀委第五次全會要求,“逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系,切實提高制度執行力,增強制度實效。”這就是對反腐倡廉建設規律的基本遵循。很明顯，制度創新是反腐倡廉建設科學化的內在要求和題中之義。

3．制度創新是解決反腐倡廉制度建設存在問題的關鍵所在。就目前來看，一些領域腐敗現象仍然易發多發,一些領導干部利用職權或職務影響謀取非法利益問題突出,甚至出現“前腐后繼”的現象。這說明在反腐倡廉建設方面還存在制度缺陷。主要表現在：（1）制度缺位、失之于察：一些重要領域和關鍵環節還存在制度空白，有些問題存在已久，但解決問題的制度沒有及時建立，督查無章可循、無制可依，跟不上形勢發展需要；（2）制度虛置、失之于寬：一些制度缺乏針對性和可操作性，過于原則寬泛，自由裁量空間大，缺少具體實施措施，隨意性大，“牛欄關貓、進出自如”，導致制度權威喪失；（3）制度閑置、失之于軟：一些制度缺乏系統性和配套性，制度剛性約束不足，不能有效發揮作用，出現了“制度成擺設”，硬制度變成了軟約束；（4）制度空置、失之于行：“徒法不足以自行”。程序性制度滯后于實體性制度，不少制度沒有得到很好執行，存在著重制定、輕執行現象。 用改革的辦法、創新的精神加強反腐倡廉制度建設是解決這些問題的關鍵所在。

二、反腐倡廉制度創新的方法和途徑

1．對現有制度進行規范、整合。反腐倡廉制度創新要以現行制度為基礎,但有的制度存在模糊性和彈性,有諸多一般性的“不準”和“應該”等規定,制度的范圍不周全,留有規避的余地,實施中隨意性較大；有的制度設計不嚴密,條款之間不銜接甚至互相矛盾；有的制度明顯過時,難以適應新形勢下反腐倡廉的需要。推進反腐倡廉的制度創新,要依據社會的發展和環境的變化，對現有的制度進行科學審視、規范整合，切實貫徹行之有效的制度，認真修改存在缺陷的制度，適時廢止已經過時的制度，合并互相抵觸的制度，健全缺少的制度，力求通過制度整合與制度創新,實現制度的精細化、科學化,使制度具有針對性、可操作性，以便最大限度地保持制度的生機和活力。

2．對實踐做法進行總結、升華。制度創新只能來自于實踐，其科學性、有效性只能接受實踐的檢驗。對一些經過實踐檢驗比較成熟的好做法、好經驗進行總結，上升到黨內法規層面，加以制度規定，使之具有更強的約束力、更大的權威性和更高的穩定性。對一些新領域出現的問題或監管盲點，要加強制度的前瞻性研究，制度設計先行，消滅制度空白，再在實踐之中不斷修改完善。

3．對黨內法規進行細化、運用。我們黨是一個有近7800萬黨員、370多萬個基層組織的執政黨，已建立了以黨章為核心的、相對完備的黨內法規制度體系。但這些，都是站在全黨的高度，從宏觀上形成的規范。而人的行為總是具體的，制度疏于空泛、失之抽象，就難以達到規范行為的目的。因此，制度創新必須立足于實際，對黨內法規要求進行細化，力求詳盡具體、周密細致，對于必須做什么、應該做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明確的規定，便于把握、操作和運用。

4．對國家法律進行闡釋、銜接。腐敗是對國家公權力的侵害，必然是國家法律所不容。像以權謀私、行賄受賄、貪污腐化等行為都是法律令行禁止的，相關法律對是與非，罪與非罪的界定很清楚，對某一違法犯罪行為的適用法律一目了然。反腐倡廉制度創新必須維護法治精神，與國家法律法規做好銜接，把法律條款闡釋為制度語言，以創造性的思維做到“關口前移”，從規章制度上作出規定。

5．對國外經驗進行借鑒、吸收。推進反腐倡廉制度創新，也應繼續解放思想，積極學習和借鑒國外的一些具體做法和經驗，以少走彎路，避免事倍功半。腐敗是“世界性頑疾”。在“治療”這一“頑疾”的過程中，世界各國都探索出了一系列有效的制度規范及舉措，在反腐制度設計方面大多也比較周全、縝密、具體。比如實行透明政治，發揮新聞監督的作用，建立彈劾制度，實行官員財產申報制度，金融實名制等。這些制度設計，有的在一定程度上反映了反腐倡廉制度建設的客觀規律，值得我們研究和借鑒。

三、以改革創新精神不斷推進反腐倡廉制度建設

1.制度設計理念創新是前提。反腐倡廉制度設計理念要創新，必須由由“好人原則”轉變到“無賴原則”。正如英國哲學家休謨著名的“無賴原則”所闡釋的那樣，我們在設計政治制度時，必須把一切官吏假定成“無賴”。雖然官吏不可能都是“無賴”，但是，必須把一切官吏假定成 “無賴”，要設計出一種制度，來保證讓 “無賴”去為公眾利益服務，并且服務好。英國經濟學家哈耶克也認為：制度設計的關鍵是對人的假設，從好人的假設出發，必然設計出壞的制度，導出壞的結果；從壞人的假設出發，則能設計出好的制度。我們傳統政治體制制度設計理念的出發點，是首先假定官員們都是人民的公仆，都是大公無私的好人，以好人作為制度設計的邏輯起點，如果我們把干部都當好人，要監督機制還有何用？必然導致權力失去監督，導致權力運行機制出現問題。因此，必須變革我們傳統政治體制的設計起點，改變對 “官員無私”的好人假定，按照權力擁有者的 “無賴假定原則”，實行高激勵、嚴約束的剛性制度設計，有效的預防腐敗的發生。

2.為反腐倡廉的制度創新提供體制環境是關鍵。體制的實質是權力配置，作用在于保護具體制度的貫徹執行。腐敗現象往往發生在掌握資源配置的權力部門,如何使這些部門在資源配置的過程中不致產生權錢交易、權色交易,出路在于深化體制改革,監控和規范權力運行，為制度創新和制度體系運行提供宏觀環境。這就要求執政黨必須在行政管理體制、司法體制和工作機制、財政體制、金融管理體制、投資體制以及建立統一開放競爭有序現代市場體系方面推進相關改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制，切實遏制腐敗產生的土壤和滋生蔓延的空間。

3.遵循 “熱爐法則”，創新反腐倡廉制度體系是重點。西方管理學家提出的 “熱爐法則”基本意思是說法規制度如同一個燒紅的火爐，如果有人去碰觸，一定會讓他受到“燙”的處罰，并產生警示作用。 “熱爐法則”所蘊含的警告性、必然性、即時性、公平性四大原則對于建立健全懲治和預防腐敗體系，推進反腐倡廉制度創新具有重要的借鑒意義。 （1）遵循警告性原則，進一步推進預防制度創新。通紅的 “火爐”就好比黨紀法規，是一柄時刻懸在每個人心頭上閃著寒光的 “達摩克利斯劍”。首先教育預防先行，必須進一步加強和改進黨紀法規教育培訓工作和反腐倡廉宣傳教育工作，建立廉政文化教育制度，防患于未，切實起到警示作用。其次是從重點領域、重點部門、重點環節入手，排查廉政風險，健全內控機制，推進廉政風險防控機制建設。 （2）遵循必然性原則，進一步推進懲處制度創新。 “每當你碰到熱爐，肯定會被灼傷。也就是說只要觸犯的規章制度，就一定會受到懲處。”就目前而言，創新主要表現在建立腐敗現象易發多發領域調查分析和專項治理制度，加強重點領域案件查處工作；健全查處案件協調機制，建立重大案件督導督辦機制，健全上級紀檢監察機關上下級領導機制；建立健全依紀依法安全文明辦案的紀律要求以及責任追究制度；加強反腐敗立法，通過加強司法協助、引渡、追繳和返還腐敗資產等方面國際合作，使腐敗分子無處藏身。 （3）遵循即時性原則，進一步推進程序性制度創新。 “當你碰到熱爐時，立即就被灼傷。”懲處必須在錯誤行為發生后立即進行。遵循即時性原則，要必須進一步推進程序性制度創新。要建立健全黨內民主決策制度、決策反饋和監督機制、決策失誤責任追究制度、干部考核評價機制、領導干部問責制度，特別是要形成干部選拔任用的科學機制，堅決遏制用人上的不正之風；健全評優、評獎類的程序性制度，懲處違紀黨員的程序性制度，黨內監督的程序性制度等。 （4）遵循公平性原則，進一步推動監督制度創新。 “不管誰碰到熱爐，都會被灼傷，這就是公平性原則。”要著力加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督；要改革和完善黨內監督體制，加強上級監督和領導班子內部監督；健全權力運行監控機制，推進權力運行程序化和公開透明，不斷完善領導干部述職述廉、誡勉談話、函詢、質詢、罷免或撤換等制度，推行黨政領導干部問責制、廉政承諾制、行政執法責任制； 完善黨內民主決策監督機制，落實重大決策、重要情況及個人有關事報告制度；完善民意調查制度，建立健全黨內事務聽證咨詢、黨員定期評議領導班子成員等制度；堅持黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，發揮好輿論監督作用，增強監督合力。

4.提高制度的科學性是制度創新的目標追求和價值尺度。科學立制是制度創新的目標追求和價值尺度。一方面科學性要求每一個制度創新都要加強制度建設的調研工作，重視制度建設的設計論證，重視制度的試點工作，注意借鑒反腐倡廉制度建設的有益做法和經驗，實現制度建設理念、思路、方法和機制的與時俱進。另一方面科學性要求每一個制度創新都要要把握制度體系的系統性。反腐倡廉制度體系不是一個孤立的體系，它是黨和國家經濟政治文化建設大系統中的一個子系統，必須與黨的建設的總體部署相吻合，與國家法制建設的總體要求相一致，與反腐倡廉的大政方針相適應。因此，無論是制定制度規劃，還是制定單項制度，都要堅持做到相互照應、彼此銜接、避免矛盾，使各項制度成為互為依托、相輔相成、能夠發揮綜合效能的有機整體。○

［1］秦德君.反腐敗的“無賴原則”［J］.中華文摘，2010，（6）.

［2］唐宗禮.安全員要善用“熱爐法則”［J］.現代企業文化（綜合版），2008，（10）.