淺談世行貸款項(xiàng)目合同管理中工程變更問題的處理

劉樹天

（中國水電建設(shè)集團(tuán)十五工程局有限公司 陜西 西安 710065）

1 工程變更

工程變更問題是合同管理的一個(gè)重要問題。怎樣管理好工程變更問題是關(guān)系到承包商項(xiàng)目經(jīng)營盈虧或能否創(chuàng)收的大問題，也是合同各方在合同實(shí)施過程中幾乎每天都要碰到和處理的問題。

土木工程在施工工程中由于自然因素、現(xiàn)場條件、土層地質(zhì)情況等的種種變化，發(fā)生工程變更是不可避免的。為了保證工程質(zhì)量，有時(shí)不得不進(jìn)行一些必要的或重大的工程變更，這在近年實(shí)施的世行貸款項(xiàng)目中是頻繁發(fā)生的。由于工程的變更就必然導(dǎo)致工程進(jìn)度和工程費(fèi)用的變化，不少項(xiàng)目由此產(chǎn)生工程費(fèi)用超支或竣工時(shí)間的拖延。因此，在如何處理好工程變更的過程中，業(yè)主、工程師和承包商之間需要經(jīng)常商量、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一認(rèn)識，有時(shí)也產(chǎn)生種種矛盾和爭端，使合同管理工作造成困難。實(shí)際上，F(xiàn)IDIC合同條件和世行合同條件對工程變更的定義、范圍、程序和估價(jià)等等都作了明確的規(guī)定，在實(shí)際工作中也有過不少補(bǔ)充，可知遵循，使合同管理工作能夠有條不紊地進(jìn)行。但是，不少項(xiàng)目管理者對這些條款的認(rèn)識及其內(nèi)在的聯(lián)系理解不夠充分，對其影響項(xiàng)目盈虧和能否創(chuàng)收的重要性也認(rèn)識不足，導(dǎo)致項(xiàng)目管理混亂、經(jīng)營虧損的被動局面。根據(jù)近年來世行貸款項(xiàng)目中實(shí)際存在的問題，并結(jié)合合同條款的合理運(yùn)用，對工程變更作以下論述：

1.1 工程范圍和設(shè)計(jì)變更

項(xiàng)目的工程范圍或工作范圍是項(xiàng)目管理者首先要弄清和明確的問題。每個(gè)項(xiàng)目的合同文件都對項(xiàng)目的工程范圍有專項(xiàng)規(guī)定和說明；如：在招標(biāo)文件的投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、技術(shù)規(guī)范和工程量清單中都有具體列述。合同管理的任務(wù)就是在合同文件規(guī)定的工程范圍內(nèi)，遵照合同條件進(jìn)行合同管理。作為項(xiàng)目經(jīng)理，首先要根據(jù)合同條件規(guī)定的工程范圍支界定是工程范圍內(nèi)的工程變更還是工程范圍外的工程變更，因?yàn)樗鼈冊诤贤瑮l款、合同管理的程序和方法上是截然不同。

1.2 工程范圍內(nèi)的工程變更

這部分工程變更要求實(shí)施的工程是在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)。它通?？梢苑譃槿悾浜贤芾淼姆绞健⒎椒ㄊ遣煌模?/p>

（1）工程性質(zhì)相同，只是根據(jù)工程數(shù)量的變化在工程量清單上作簡單調(diào)整的工程變更。工程界一般稱它為自然變更或調(diào)整。因?yàn)镕IDIC合同條件明確指出工程量清單中所列數(shù)量僅為估算數(shù)量，并不是承包商按合同工程范圍要求在實(shí)施合同中所完成的實(shí)際工作量，后者是要通過測量來核實(shí)和確定的。

當(dāng)合同的工程量清單中包含的任何工程項(xiàng)目，通過測量核定的實(shí)際工作量及其按合同規(guī)定的費(fèi)率計(jì)價(jià)后的款額超過合同條件限定條件時(shí)，這種數(shù)量的較大變化已使合同管理工作的性質(zhì)發(fā)生了變化，并已構(gòu)成FIDIC合同條件的工程變更，需應(yīng)用有關(guān)工程變更的變更程序和方法。

（2）在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)，工程量清單中附加工程和工程變更。附加工程是FIDIC合同條件和世行合同條件和合同管理中有關(guān)工程變更的一項(xiàng)重要概念，它專指為完成合同規(guī)定工程范圍內(nèi)的工程所必須增加的任何種類的增加工程。

（3）在合同規(guī)定的的工程范圍內(nèi)，工程量清單中未含的，但又是完成合同工程必需的附加工程和工程變更。這類工程變更在項(xiàng)目前期工作薄弱的項(xiàng)目中往往是頻繁發(fā)生的。這在我國世行貸款工程項(xiàng)目中也是普遍現(xiàn)象。正因?yàn)檫@部分工程變更是完成合同工程所必需的附加工程和工程變更，其變更的原因又主要是設(shè)計(jì)質(zhì)量差，地質(zhì)和現(xiàn)場條件變化大所引起的、不變更就不能保證工程質(zhì)量，不能保證項(xiàng)目的可持續(xù)性，在施工過程中或在未來的運(yùn)營中造成工程損害和嚴(yán)重?fù)p失，因此，近年來世行貸款項(xiàng)目的合同管理工作將一大部分時(shí)間和精力都花費(fèi)在處理和審批工程變更這方面工作。

為了更好地處理和審批工程變更，世行貸款工程項(xiàng)目按照導(dǎo)致工程變更的原因，大致分成了4種原因分類：即設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、設(shè)計(jì)改進(jìn)、不可預(yù)見的事件、地質(zhì)條件等。

1.3 工程范圍外的工程變更

這部分工程變更要求實(shí)施的工程，既不在合同規(guī)定的工程范圍內(nèi)，也不是完成合同工程所必需的附加工程和工程變更。從項(xiàng)目或合同的范圍管理來說，就是工程范圍外的工程變更。國際上把這種工程變更稱為“額外工程”或“非合同工程”。從合同管理的角度，國際上也稱它為“改變工程范圍的變更”。它已超出工程師的權(quán)力范圍。 國際工程界通過長期工作實(shí)踐都已得出以下有共識和結(jié)論：工程師有權(quán)根據(jù)合同做出任何變更，但無權(quán)變更合同本身。為此，F(xiàn)IDIC合同條件對工程變更已明確解釋：“任何上述變更均不應(yīng)以任何方式使合同損害或無效”。主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和問題有以下兩方面：

（1）混淆工程范圍，假借工程變更和附加工程的名義增加額外的工程或非合同工程。不少國家的業(yè)主往往通過工程師利用所謂合同規(guī)定的權(quán)力下達(dá)工程變更令做附加工程的手段，無限制地增加工程，迫使承包商實(shí)施很多額外工程或承包商報(bào)價(jià)較低而對提高工程質(zhì)量有益的附加工程，以達(dá)到減少支出，提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大規(guī)模的目的。結(jié)果導(dǎo)致承包商項(xiàng)目嚴(yán)重虧損，甚至還蒙受項(xiàng)目誤期罰款。為了保護(hù)承包商的利益，這在世行貸款項(xiàng)目中是嚴(yán)格禁止的。沒有經(jīng)驗(yàn)的承包商往往缺乏國際工程合同管理知識，往往懾于業(yè)主和工程師的權(quán)威，言聽計(jì)從，為此都曾付出過血的代價(jià)。實(shí)際上，F(xiàn)IDIC合同條件為了提醒承包商不要盲目實(shí)施額外工程導(dǎo)致虧損還專門增加了專用條款，即“承包商沒有義務(wù)實(shí)施任何不能用承包商目前使用的或計(jì)劃使用的工程設(shè)備實(shí)施的工程變更?！边@是為承包商拒絕實(shí)施額外工程的另一條保護(hù)性條款。

（2）以行政命令手段代替合同法律程序，實(shí)施工程范圍外的工程變更。除了上面提到的一些不公平、不合理的額外工程項(xiàng)目以外，可能還會有一些比較合理的需要增加的額外工程，或是隨著國家形勢的快速發(fā)展，業(yè)主根據(jù)形勢需要提出一些額外要求的新增工程。實(shí)際上，世行貸款項(xiàng)目是容許這種工程范圍的變更的，不過一定要履行必要的合同法律程序。根據(jù)工程規(guī)模的具體情況，可以有兩種修訂方式：在原有貸款協(xié)議基礎(chǔ)上增發(fā)修訂函；或另簽全面修訂貸款協(xié)議。

2 變更引起的工程費(fèi)用超支處理

以上講到的種種工程變更，都必然導(dǎo)致工程費(fèi)用超支現(xiàn)象。在世行貸款項(xiàng)目中，一旦工程費(fèi)用的增加超出原合同總金額的15%，合同管理的程序和方法就會發(fā)生質(zhì)的變化，這一點(diǎn)需要引起我們的重視，并在施工過程中時(shí)時(shí)注意控制工程費(fèi)用的增加量。

以下根據(jù)FIDIC合同條件和世行合同條件的規(guī)定以及世行對工程費(fèi)用超支合同管理的一些做法展開敘述。

2.1 合同價(jià)格與工程費(fèi)用超支

按照FIDIC合同條件對工程費(fèi)用超支的合同管理就有著不同的概念和做法。合同價(jià)格是為全部工程而規(guī)定的那筆金額，但并不一定是承包商將收到的那個(gè)數(shù)額，因?yàn)樵谡麄€(gè)合同條件中有根據(jù)變動而追加或扣除的規(guī)定。即合同價(jià)格明確為既包括根據(jù)承包商實(shí)際完成的工程量驗(yàn)收計(jì)價(jià)后確認(rèn)的價(jià)格，也包括按照合同進(jìn)行各項(xiàng)調(diào)整的價(jià)格。如果工程費(fèi)用的超出量在規(guī)定的范圍內(nèi)，從合同管理上就不會形成任何支付困難，也不需要進(jìn)行特殊的申報(bào)和處理。世行貸款項(xiàng)目依據(jù)FIDIC合同條件對工程費(fèi)用超支規(guī)定有一個(gè)明確的界限，即工程費(fèi)用的增加不超出中標(biāo)函中合同總金額的15%，仍屬于合同管理的正常范圍，款項(xiàng)可仍按常規(guī)支付。若工程費(fèi)用的增加超出中標(biāo)函中合同總金額的15%，則合同管理的程序和方法就會發(fā)生質(zhì)的變化。一旦超出15%，既超出了工程師的權(quán)限，也超出了世行項(xiàng)目經(jīng)理的權(quán)限，世行不僅會要求對所有的工程變更重新逐項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的審定，而且需要雙方對貸款協(xié)議進(jìn)行磋商。

2.2 控制和防止工程費(fèi)用超支的合理措施

最根本的措施當(dāng)然是首先要重視項(xiàng)目前期工作，提高項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量，減少工程變更。其次是在施工過程中時(shí)時(shí)注意提高管理水平，降低成本和節(jié)約開支；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有意識地將一部分工程變更列入“暫定金額”和“計(jì)日工”項(xiàng)下支付。避免實(shí)施大量工程變更導(dǎo)致費(fèi)用增加超出15%，帶來合同管理上的困難和復(fù)雜性，以避免因工程費(fèi)用超支導(dǎo)致合同管理程序和方法上的繁復(fù)手續(xù)。消除形成一種人為的不平衡和不合理的合同管理方式。

3 結(jié)語

施工合同的實(shí)施和管理，是每項(xiàng)建設(shè)合同管理的核心，它包含著廣泛的內(nèi)容，是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。如何在正確、全面地理解和把握FIDIC合同條件和世行專用條件的基礎(chǔ)上，較好地運(yùn)用這些條款去處理施工過程中實(shí)際存在的問題，將是我們項(xiàng)目管理工作者必須努力做好工作的方向與重點(diǎn)。

［1］中國建設(shè)監(jiān)理協(xié)會.建設(shè)工程合同管理[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011.

［2］張水波,何伯森.FIDIC新版合同條件導(dǎo)讀與解析[M].中國建筑工業(yè)出版社,2006.