當代中國環境行政管理存在的問題與對策探究

王 姝

（南京理工大學 江蘇 南京 210094）

1 環境行政管理的內涵及特點

環境的日益惡化引起了國際國內的高度關注，這一問題已經成為影響當代人類生存、發展的重要問題，也成為了國際社會最為重視的問題之一，因為環境問題產生的復雜原因和其影響的范圍之廣，是不能忽視的。從公民的角度來看，環境的日益污染是人類的生存的巨大危機，各種公害疾病的出現使人類的生存安全受到了嚴重威脅，因此，全世界范圍出現了激烈的反公害運動，有的甚至直接對國家政權和政府統治提出了質疑。

在這樣的背景之下，很多國家把環境保護這一問題提到了國家職能的地位。為了強化國家對環境的管理作用，許多國家陸續建立了環境行政管理的專屬機構，并確定了相應的職責及管理規章制度。換言之，環境行政管理其實就是國家通過采用多種行政手段，對各種影響環境的活動進行規劃，調整和監督，它的根部目的就是協調經濟發展與環境保護的關系，防治環境污染和進一步惡化，以維護生態平衡，環境行政管理即是國家環境行政管理。[1]

2 當代中國環境行政管理存在的問題

2.1 我國現有的環境法律體系不完善

中國經歷三十年的摸索與發展，建立了基本的環境法規體系，然而現存的體系并不完善，仍舊存在著許多與市場運行機制不協調的地方。比如一些環保法律法規內容不具體，不明確，相互之間甚至存在矛盾與沖突；再如有些法律條文過于原則化、抽象化，對法律責任的規定不夠細，導致環境行政執法的實際操作難以落實；其他再如環境違法行為的處罰力度過輕，法律賦予環境行政執法的權限不足等等。

2.2 環境保護法律基本制度難以落實

環境保護法律基本制度的實施是環境行政中最為重要的部分，執行效果如何，直接影響環境行政的成效。根據《環境保護法》和相關環境保護單行法的規定來看，環境保護法律基本制度分為：環境保護計劃制度、環境影響評價制度、排污收費制度、現場檢查制度、限期治理制度等，它們在實施中所產生的問題是中國環境行政面臨的難點。

（1）我國環境保護計劃的完成情況

在國民經濟和社會發展的第六個五年計劃中，中國第一次根據《環境保護法 （試行）》的規定將環境保護計劃作為獨立的一章寫入國民經濟和社會發展計劃中。但是，從中國“六五”至“十五”計劃的執行情況看來，改革開放后 25年間中國有關環境保護計劃的指標從未完成過。[2]這主要是由于環境保護計劃的相關約束性規定的缺失和計劃實施的配套資金無法保障而導致的。

（2）環境影響評價流于形式

環境影響評價制度對于預防新污染的產生有著重要意義，是預防原則的重要體現，然而，到目前為止，環境影響評價制度仍然只是流于形式。這主要是由于部分環評項目“未批先建”現象嚴重、環保部門跟蹤檢查措施缺位以及環評文件質量不高等現象造成的。

（3）現場檢查備受制約

現場檢查是環保部門進行監督管理的有效手段，是查處企業環境違法行為的重要方法。現場檢查本應通過定期或不定期的檢查，來監督排污企業履行環境法律義務的情況；但是，因為各種原因，現場檢查的真正效用很難發揮。比如進入企業進行現場檢查很困難；檢查過程中取證更是難上加難。

2.3 環境管理行政執法力量薄弱

環境管理行政執法權限的不足，在環保行政主管部門缺乏必要的強制執行權以及限期治理決定權等剛性執法權力上表現最為突出。現行的環境保護法律幾乎沒有授予任何直接強制執行權力給環保行政主管部門，它不像工商稅務等部門所擁有的查封、凍結、扣押、沒收、強制劃撥等手段，因此，當環境違法出現時，環保行政主管部門只能通過申請人民法院強制執行的方式迫使不履行環保法律義務的相對人履行義務，卻并不能直接予以強制。如此現狀讓環保行政主管部門對種種違法行為束手無策，更別提有效地進行監督管理。

此外，我國現行的環保法律除了《環境噪聲污染防治法》規定“對小型企業事業單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務院規定的權限內授權其環境保護行政主管部門決定”外，其他法律都將這些限期治理權賦予地方政府。然而地方政府多是為了追求經濟的發展，追求業績，因此不惜犧牲環境，這種現象具有普遍性，這也在無形中削弱了環保行政主管部門的執法能力。

2.4 環境管理行政執法人員業務素質不高

環保執法工作面很廣，涉及的領域和學科多而雜，所以執法人員不但要有良好政治素質、道德素質，還要有相當寬泛的知識面。雖然現在環保執法人員隊伍的總體素質與以往相比有所提高，但對于環保執法工作的高要求而言，還是不夠的。問題主要表現在執法人員對環境保護法律法規、生產工藝、產業政策不夠熟悉，更糟糕的是某些環保執法人員缺乏職業道德和工作責任心，容易受利益驅動。執法人員服務意識相對淡薄也是一個方面。

2.5 經濟利益與環境保護二者利益沖突

我國國內的一些地方歪曲對發展觀和政績觀的認識：如一些地方政府為了保證財政收入，完成一定的經濟指標，認為GDP增長才是硬指標，因此忽視了環境保護，放棄了所謂的軟指標，在不斷發展的經濟的時候造成了環境的嚴重污染。

3 發達國家的環境行政管理成功經驗的借鑒

3.1 構建法治政府的同時注重行政民主性

從20世紀70年代開始，美國就開始了法治政府的構建，一方面塑造政府的法治形象，另一方面廣泛推行行政的民主性，不斷擴大公民在行政管理中的參與度。主要途徑可以總結為以下幾條：1）制定行政程序法、情報公開法等法律以保證行政相對人的知情權、聽證權、表達意見權等程序性權利。2）推行社區主義治理模式。這是一種強調自下而上參與的治理模式，優點在于讓公共政策更符合民眾的需要。3）實行網絡互動模式。隨著互聯網時代的到來，使得政府與公民之間互相溝通更為便捷，實行網絡互動模式，進一步推動了公民與政府的直接對話和信息的雙向互動。

3.2 讓非政府組織承擔社會服務職能

從20世紀80年代開始，美國出現了所謂重塑政府理論，這是主張由不以盈利為目的的民間組織承擔公益性的社會服務職能，建立政府與私人之間的非政府組織，即NGOs，根據美國非政府組織研究中心統計顯示，目前，在美國境內從事環境保護與監督的NGOs已經接近3000個，有12%的組織正在協助政府執行環境監察、環境影響評價、環保指標計劃等重要職能，這些組織的積極活動，降低了政府的行政成本，增加了公眾管理環境事務、參與環境決策的熱情和途徑，使環境行政許可的透明度得以提升。

3.3 在行政管理中引入激勵機制

20世紀初期，美國實業家泰勒提出了科學管理理論，提出在行政管理中引入激勵機制。這一理論直接體現在《酸雨項目》、《2003清潔天空法》和《NOX項目》中：推行可交易的污染許可，為私人領域提供了強大的創新動力，促進其研究和采取較少污染的生產方式。經濟激勵取消了命令式管制，用經濟手段去重構市場，實現管理目標。這種方式的實質是借助于價格信號把執行法律的決定交由市場主體做出，從而減少強制手段的運用。為了使經濟激勵行之有效，美國環境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監督措施，保障環境許可實施的真性和有效性，EPA的官方資料顯示，這一方式比傳統的命令型管理節約了管理成本達到30%。

3.4 通過法律使人的知情權和參與權得以實現

進入21世紀，美國民眾的民主意識和主體意識逐漸增強：人們不再滿足于民主代議制所提供的參與機會極少的形式民主，而是需要真正的參與。因此，人們不滿足對行政權運作結果的控制，而要求直接置身于權利行使的過程，以便更有效地監督行政行為，以維護自身的權益；人們不僅希望了解行政權力運作的方式、內容和依據，更希望充分表達自己的意見。行政相對人的知情權和參與權便成為人們關注的焦點。

為此，美國于1966年制定了第一個專門規定行政公開的重要法律——《情報自由法》，此后又相繼制定了《陽光下的政府法》和《聯邦咨詢委員會法》。在管制實踐中，美國行政機關創造出了“政府—厲害相關人”的互動網絡結構（Government-Sta-keholder Network Structure）管制方法。發展出不同形式的、靈活的網絡，用以創造性地解決管制問題。管制機關采取多種策略，召集政府機關和非政府組織，參加到管制政策的制定和實施過程中來。[3]

4 提高當代中國環境行政管理的對策研究

4.1 健全環境行政管理體制

在確實實現環保行政主管部門的統一監管職能的同時實行垂直領導體制。也就是說統一環境行政執法主體，把本應屬于環保主管部門而又分散于各職能部門的執法權盡量集中到環保主管部門，同時下級機構由上一級環境行政執法機構直接管理，從而避免縣級環保執法部門負責人由當地行政領導任免的弊病，排除行政干擾。

4.2 完善環境行政管理的監督機制

建立健全環境行政執法監督機制的有效途徑之一就是深入開展環境行政執法檢查。環境執法檢查是國家整個執法檢查活動的組成部分、是國家權力機關及有關部門以環境法律、法規為依據，對地方各級政府、環境保護行政主管部門以及企事業單位貫徹執行環境保護方針、政策、法律、法規的情況進行自上而下全面檢查的法律監督活動。開展環境執法檢查是全國人大環境與資源保護委員會和國務院環境保護委員會為落實黨的十四大關于“加強環境保護的精神”推動我國環境保護工作而采取的一項重大舉措。必須將環境執法檢查工作制度化、規范化、各級環保部門要根據執法檢查重點制定執法檢查計劃、檢查活動結束后應寫出執法檢查報告，組織執法檢查的環保部門應將執法檢查報告以書面形式交被檢查地區的環保部門，被檢查地區的環保部門應根據執法檢查報告的建議，切實改進環境執法工作。[4]

4.3 提高領導認識，落實環保政績考核

地方領導要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，要確立“綠色GDP”的概念，建設資源節約型、環境友好型的社會，使得經濟發展和環境保護和諧發展。要真正在制度上將環境保護列入各級領導進行政績考核的指標體系，將環保指標作為與經濟發展并重的指標來衡量各級領導干部的政績，可以實行問責制，凡是環境質量達不到標準要求，環境污染嚴重的地方官員，要給予相對嚴格的處分，予以警戒；從而逐漸轉變領到干部觀念，能夠自覺處理好經濟發展與環境保護的關系。

4.4 加強環境法制觀念的宣傳教育

提高廣大公眾的環境意識和環境法制觀念，是解決環境行政執法中許多現存問題的有效手段。可以通過開展內容、對象、手段廣泛和形式多樣的全民環境宣傳教育，提高人們的環境意識和法制觀念，喚醒和激發人們自覺保護環境、并培養勇于同污染和破壞環境的不良行為作斗爭的意識和斗志，讓“保護環境光榮，破壞環境可恥”的的理念真正深入人心。

4.5 提高行政執法人員的業務素質和執法水平

提高行政執法人員的業務素質和執法水平需要充實和健全基層環境保護機構，縣級以上必須要單獨設置環境保護管理部門，落實環保執法工作的經費，增加環境執法人員的編制。錄用時嚴格把好進人關，擇優錄取，選擇一批年輕化、知識化、能力強、能吃苦的人進入環保執法部門；改善環保部門人員的專業知識結構，提高執法人員的素質；定期培訓，增加他們的責任意識和服務意識同時大力推進執法隊伍的規范化管理，做到文明執法和規范執法，樹立良好的環境執法形象。

5 結語

面對三十年來形成的環境行政問題，如果僅以“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的方式來解決，最終可能是徒勞的，結果只會增加行政成本。環境問題的特點在于綜合性、廣泛性和科學技術性，因此環境行政表現出與傳統行政的不同性質。針對當代中國環境性針管里存在的問題，必須通過健全環境行政管理體制和監督機制，同時提高執法人員的業務素質，加強環境法制宣傳力度，才能彌補在環境行政管理上漏洞，真正做到環境行政管理的制度化、合理化，使得我國環境保護不再是一紙空文，在經濟發展的過程中做到兼顧環境的保護，不以對環境的犧牲換來對經濟發展的支持，從而走上一條可持續發展的道路。

［1］曲格平.中國環境管理[M].北京：中國環境科學出版社，1989.

［2］郭曉軍,劉曉飛.首任環保局長：環保指標25年從未完成過[N].新京報，2006-04-13（2）.

［3］劉飛,施靜.淺析美國環境行政許可制度的法治行政理念[J].法制與社會,2009(2):347.

［4］王禮嬙，等，主編.中國自然保護立法基本問題[M].北京：中國環境科學出版社,2002.