立足多民族欠發達地區實際推進青海民政事業科學發展——談“十二五”時期民政事業發展思路

◎ 更 陽

決策版 廳局長論壇

立足多民族欠發達地區實際推進青海民政事業科學發展
——談“十二五”時期民政事業發展思路

◎ 更 陽

“十一五”期間，青海民政從實際出發，緊緊圍繞科學發展、保護生態、改善民生三大歷史任務，按照“小財政支撐大民生”的基本思路和“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的總體要求，采取一系列政策措施，積極推進民生改善，大力發展社會事業，每年用于改善民生和發展社會事業的財政支出達到70%以上，有效保障了各族群眾特別是困難群體的基本生活權益。五年來，全省累計投入民政事業經費75.96億元，年均增長率33.37%，建設了一批民政公共服務項目，解決了許多群眾關心的民生問題，辦成了一批群眾受益的實事好事，各項民政事業呈現出科學發展的良好局面。可以說，“十一五”是改革開放以來，青海省民政事業發展最好的五年，也是人民群眾得到實惠最多的五年。這些成績和進步，為加快“十二五”民政事業的發展奠定了堅實基礎。

一、“十二五”青海民政事業的發展思路

青海是一個多民族聚居、經濟欠發達的省份，集中了西部地區、民族地區、高原地區、欠發達地區的所有特點和困難。就民政工作而言，仍面臨著許多嚴峻挑戰：一是由于地理環境特殊、氣候條件惡劣、自然災害頻發、貧困人口較多，需要民政救助的對象較多，目前全省仍有10多萬低保邊緣群體未納入政府救助范圍，加之每年受災人口達百萬之多，保障和改善民生的任務艱巨繁重；二是由于經濟發展相對滯后，地方政府對民生事業的投入受限，民生保障能力不足，社會救助水平偏低，社會服務基礎薄弱，城鄉區域發展不平衡，推進基本公共服務均等化的難度較大；三是青海多民族聚居，又與新疆、西藏等少數民族地區相連，也是信教群眾較多的地區，加強和改進社會行政管理工作，對于維護社會和諧穩定意義重大，需要積極探索有效方法和途徑；四是隨著經濟社會的發展進步，人民群眾對民生保障和社會服務的需求越來越多、標準越來越高，為新時期民政公共服務提出了更高要求、帶來了嚴峻挑戰。

與此同時，青海也面臨著許多發展機遇：一是黨的十七屆五中全會把以保障和改善民生為重點的社會建設提到了更加突出的位置，明確提出“著力保障和改善民生，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”和“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定”的發展思路，為“十二五”民生保障和社會管理工作指明了發展方向；二是中央深入實施西部大開發、支持青海等省藏區經濟社會發展、推進玉樹災后恢復重建等重大舉措和戰略部署，為加快民政設施建設、保障和改善民生、保護生態環境等方面提供了政策機遇；三是省委、省政府高度重視以改善民生為重點的社會建設，及時提出“十二五”期間民生保障水平和基本公共服務走在西部前列的發展目標，并施行一系列優惠政策和保障措施，為改善基本民生、創新社會管理、發展社會服務提供了廣闊的發展空間。

面對各種挑戰和發展機遇，準確把握新形勢、新任務，著眼青海多民族、欠發達的實際，立足新起點、找準新定位、確立新思路，對于“十二五”民政事業的改革發展至關重要。

（一）關于民政工作定位——社會服務。民政部在制定“十二五”規劃期間，在深入分析各項民政工作的本質服務屬性，綜合考慮國家宏觀發展趨勢的基礎上，提出了“社會服務”這一概念。我們認為這是對民政工作的有效整合，體現了民政工作的時代特征和發展趨勢。一是社會服務統括了民政工作各項內容。民政部門擔負的災民保障服務、社會救助服務、社會福利服務、優撫安置服務、社區公益服務、地名管理服務、婚姻殯葬服務等公共服務，是社會服務的核心內容和主體部分。用“社會服務”統括民政工作，可以涵蓋民政各個領域，形成了一個完整的行業行態，有利于整合民政資源，使民政部門跳出固有的業務范圍，拓寬民政工作發展視野，更好地為廣大人民群眾服務。二是社會服務是政府公共服務的重要組成部分。建立健全社會基本公共服務體系，加快推進基本公共服務均等化，是縮小城鄉差距、貧富差距和地區之間不均衡發展的重要途徑，是促進社會公平正義的舉措。民政工作定位于“社會服務”，融入了政府基本公共服務均等化的工作目標，有利于促進社會服務事業健康發展。三是社會服務的定位體現了政府行政改革的價值取向。深化行政管理體制改革，建設服務型政府，就是要實現政府職能向創造良好環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。民政工作定位于“社會服務”，既是政府轉變職能的內在要求，也體現了以人為本、執政為民的理念。

（二）關于民政工作的主題——保障和改善基本民生。黨的十七屆五中全會突出科學發展的主題，堅持把保障和改善民生作為轉變經濟發展方式的出發點和落腳點，更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生。民政工作的核心理念是“以人為本、為民解困、為民服務”，維護和保障困難群體、特殊群體、優撫群體的基本生活權益，始終是民政部門的中心任務。堅持把保障和改善基本民生作為“十二五”民政事業的發展主題，既符合科學發展觀的內在要求，也體現了民政工作的本質屬性。民政部門通過落實社會救助、社會福利、撫恤優待等民生保障政策，著力解決人民群眾特別是困難群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，使改革發展成果惠及各族人民，促進社會公平正義。

（三）關于民政工作的主線——維護和保障人民群眾的基本生活權利、民主政治權利、社會福利需求。民政工作的各個領域，始終貫穿著民政為民、保障權益的主線。通過落實扶老、助殘、救孤、濟困等救助政策，切實保障好城鄉困難群體、孤老殘幼等特殊群體和優撫群體的基本生活權益；通過發展城鄉基層民主，開展村（居）民自治活動，保障村（居）民享有對社區內公共事務的知情權、參與權、監督權和管理權利，維護人民群眾的民主政治權利；通過健全和完善社會組織管理法規政策，保障社會組織維護行業利益、反映群眾訴求、提供社會服務的民主權利；通過發展社會福利和慈善事業，不斷滿足社會公眾多層次的社會福利需求和享有婚姻、殯葬等公共服務。

（四）關于民政工作的基本原則。一是以民為本、服務民生。把解決關系人民群眾切身利益的突出問題作為社會服務事業發展的出發點和落腳點，優先發展與困難群眾生活密切相關的社會服務，加強服務管理，提高服務水平。二是政府主導、社會參與。充分發揮各級政府在社會服務事業發展中的主導作用，建立與經濟社會發展水平相適應的資金保障機制。加強規范和引導，充分發揮市場和社會作用，探索建立多層次、多元化的社會投入機制，提高社會服務的供給能力和水平。三是求真務實、改革創新。適應青海經濟和社會發展水平，著眼人民群眾的實際需要，本著水平適度、公平優先的原則，有序推進社會服務事業。加大改革力度，創新發展模式，健全管理體制，完善運行機制，形成更加開放、更具活力的社會服務事業發展新局面。四是統籌兼顧、整體推進。統籌城鄉一體發展，合理控制和逐步縮小區域發展差距，注重解決民生突出問題，整體推進社會服務事業健康發展。

（五）“十二五”民政事業的發展思路和奮斗目標：圍繞提升社會服務質量和水平，以保障和改善基本民生為主題，以維護和保障人民群眾基本生活權益為主線，以滿足各類社會主體日益增長的多層次、多樣化的社會服務需求為方向，以公共服務均等化為目標，大力發展社會服務事業，逐步建立覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度、適合省情的社會服務體系。到“十二五”末，力爭在基本養老服務、防災減災服務、社會救助服務、優撫安置服務等方面達到全國平均水平；在城鄉社區建設與服務、專項社會事務管理與服務、社會福利服務、社工人才隊伍建設、促進慈善公益事業等方面走在西部地區前列；在災害補助標準、城鄉低保標準、特殊群體保障標準、人均社會服務事業費投入等方面達到西部地區平均水平。

二、“十二五”青海民政工作的基本任務

圍繞“十二五”民政事業發展思路和奮斗目標，以完善制度、健全體系、規范管理為著力點，全面發展各項社會服務事業，不斷滿足人民群眾日益增長的社會服務需求。

（一）健全和完善社會救助服務體系。以提高保障質量、完善救助制度、推進精細管理為著力點，全面提升社會救助水平。健全和完善災民救助、城鄉低保、臨時救助、醫療救助、五保供養、孤兒保障等制度，建立救災補助標準、社會救助標準、孤老供養標準、孤兒養育標準與城鄉居民消費支出聯動機制，并與城鄉居民養老保險、扶貧開發相銜接，有效保障困難群眾的基本生活。健全低保家庭收入核查機制，完善低保運行制度，優化救助審核審批程序，加快低保信息化建設步伐，實現動態管理下的應保盡保。

（二）健全和完善防災救災服務體系。建立健全以救災工作分級負責、救災經費分級負擔制度為基礎，社會動員機制為補充，應急措施相配套的災害應急救援體系。針對自然災害頻發、防災基礎設施薄弱的實際，著力加強防災減災基礎設施和救災物資儲備庫建設。加快推進救災應急指揮系統建設，組織實施省級減災中心和易災地區州縣減災工作站建設項目，完善各類自然災害的監測預警預報網絡。搞好災害信息會商和評估，加強基層救災裝備和避難場所建設。進一步完善救災補助政策，切實做好玉樹災區倒損民房恢復重建，全面提升減災救災工作水平。

（三）健全和完善社會福利服務體系。優先發展社會養老服務事業，加大各類老年福利設施建設，不斷完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系，并建立與之相適應的行業準入、服務標準、運行機制和監管制度。按照政府扶持、社會興辦、政策引導、市場推動的原則，采取民辦公助、公建民營、政府購買服務等方式，鼓勵社會力量興辦養老服務機構。認真貫徹孤兒保障政策，落實最低養育標準，拓展困境兒童救助，加強兒童福利機構建設，推動兒童福利事業健康發展。

（四）健全和完善社會管理服務體系。按照中央關于加強和創新社會管理的總體要求，著力加強基層自治組織和社會組織建設，規范專項社會事務管理，推動社會管理創新。一是結合民族地區實際，研究加強城鄉自治組織建設的有效途徑，探索基層民主實現的有效形式。健全和完善村（居）民自治制度，建立科學有效的利益協調、訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，保障基層群眾依法直接行使民主權利、有序參與公共事務和公益事業，形成基層社會管理的良性互動。二是探索建立社會組織登記、備案與分類管理相結合的管理機制，加大行業協會、基層社區組織、公益慈善組織的培育發展力度，加強社會組織黨的建設和自身建設，形成政府管理、社會監督和社會組織自律相結合的管理格局，積極引導社會組織承接政府部分服務職能，參與社會管理。三是積極適應城市發展和經濟社會發展需要，依法做好行政區劃調整和申報審批工作。精心組織邊界聯檢工作，妥善處理邊界糾紛問題，促進邊界地區經濟發展和社會穩定。大力推進地名信息服務和婚姻登記在線服務。建立健全殯葬管理服務制度，加大殯儀設施建設和殯葬改革力度，全面提升專項社會行政事務管理和服務水平。

（五）健全和完善優撫安置服務體系。按照軍地融合式發展的新要求，深入開展雙擁創建和軍民共建活動，鞏固和發展軍政軍民團結。加快推進優撫保障服務體系建設，建立健全優撫保障標準自然增長機制，完善優撫對象醫療、住房保障制度，確保重點優撫對象生活水平與經濟社會發展水平同步增長。深化退役士兵安置改革，實施城鄉一體的職業教育和技能培訓，完善自謀職業和扶持就業優惠政策，妥善安置退役士兵。認真做好軍休干部和傷殘退役軍人接收安置和服務管理工作。加強青藏鐵路沿線軍供站基礎設施和正規化建設，努力提高應急保障能力。

（六）建立和健全促進區域發展和城鎮化建設的政策體系。立足青海區域經濟發展實際，研究制定相關政策措施，促進“四區兩帶一線”區域經濟發展和東部城市群建設，著力解決城鄉之間、地區之間民政公共服務發展不平衡的問題。按照城鄉一體的發展目標，深入研究城鎮化進程中的社區建設、低保救助、醫療救助、退役士兵安置、社會養老服務等城鄉統籌問題，完善相關政策措施，加快城鎮化發展進程。加強流動人口服務管理和救助工作，探索通過臨時救助制度解決農民工生活困難問題，完善流浪乞討人員救助管理政策，加強小城鎮民政公共服務設施建設，增強基層民政公共服務能力。

三、“十二五”青海民政工作的保障措施

一是創新民政工作運行機制。以政府職能轉變為契機，進一步創新民政工作管理模式，完善“政府主導、部門協作、社會參與”的民政工作運行機制，共同做好新形勢下的民政工作。探索建立民政工作項目化運作、保障經費社會化發放、福利機構社會化運營的機制，形成高效便捷、協調順暢的民政工作運行機制。研究制定將民政部分服務職能轉移給社會組織或中介組織的方法措施，支持社會組織、社會工作者、社會志愿者參與和發展專業社會服務事業。積極引入第三方機制，提高社會服務領域基礎分析、決策規劃、項目運作、效能評價的權威性、準確性和公信力。

二是健全民政政策法規體系。堅持以規范管理為方向，以制度建設為抓手，加快推進民政政策法規體系建設，努力提高民政保障能力和依法行政水平。加強民政立法工作，適時把政府出臺的規范性民政政策文件上升為政策法規，確保政策的穩定性和工作的權威性。主動適應新形勢、新要求，及時修訂完善現行民政政策法規，注重制度安排和創新，注重長效機制的形成和長效機制的發揮。加強民政法制隊伍建設，強化法律培訓，搞好“六五”普法宣傳教育，做到學法懂法、依法辦事。推行民政精細管理，嚴格民政執法監察，實行執法人員崗前培訓考核和持證上崗制度，全面提高依法行政水平。

三是健全民政資金籌措機制。財政投入是民政事業發展資金的主渠道。一方面，積極爭取各級政府加大民政事業投入力度，建立健全民政事業經費保障長效機制和財政投入的自然增長機制；另一方面，通過籌集福彩公益金、募集慈善捐贈、鼓勵社會力量投入等措施，多渠道募集民政事業發展資金，努力形成以財政投入為主的多元化資金籌措機制，為民政事業的長效發展提供財力保障。積極爭取國家加大對少數民族地區民政事業的扶持力度，適當提高對青海民政事業專項經費的轉移支付比例，增加民政公共服務設施的資金投入，逐步縮小青海省民政事業發展與發達地區的差距。

四是加強民政工作隊伍建設。完善民政干部選拔任用和教育培訓制度，加強民政干部職工職業道德教育，重點解決縣鄉民政力量不足和干部隊伍能力素質偏低的問題，著力打造一支政治強、業務精、作風正的民政干部職工隊伍。加強社工人才專業培訓、崗位設置和職業制度建設，規范社工人員從業標準和行為，著力建立一支數量宏大、結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍。建立志愿者注冊登記、服務認證和志愿服務考評制度，健全城鄉社區志愿服務組織，優化志愿服務隊伍結構，著力培育一支參與面廣、服務功能強、作用發揮好的志愿者隊伍。全面提升民政隊伍整體素質和履職能力，為青海民政事業的發展奠定人才基礎。

五是加快民政信息化建設。針對青海省地域遼闊、相對封閉的狀況，依托現代通信技術和硬軟件建設，抓緊救災應急指揮系統、災害救助和城鄉低保信息管理軟件的研發和應用。以城鄉低保信息系統為支撐，整合防災減災、城鄉低保、社會組織服務、婚姻登記管理、城鄉社區建設、優撫安置、區劃地名、慈善捐助、流浪救助等民政信息資源，建立覆蓋全省、統一管理、統一服務的民政信息化綜合服務平臺，建成民政系統電子公文傳輸和衛星視頻系統，實現資源共享，提高工作效率。

（作者系青海省民政廳廳長）