江西社會救助：為困難群眾生活得舒心

◎ 中 民

江西社會救助：為困難群眾生活得舒心

◎ 中 民

江西是一個經濟欠發達省份，但各級黨委、政府卻做到了“財政再緊，也不虧基本民生的投入”。早在2006年，江西省就提出一個口號：新增財力向農村傾斜、向基層傾斜、向社會事業發展的薄弱環節傾斜。并建立完善了以省級財政投入為主的資金保障機制。2010年全省社會救助資金支出已經達到了50億，城市低保全省各級財政新增的資金超過了一個億。

江西是著名的革命老區，老區精神在關注民生、保障民生、改善民生中發揚光大，再放異彩。在全國率先實現了社會救助的體系化，使社會救助項目更全面、內容更豐富。在社會救助工作創新上，被民政部譽為“全國的一面旗幟”。

展開全國社會救助工作的這面旗幟，江西省的許多辦法和經驗，都被民政部業務部門引薦推廣到全國：大病救助國家還沒進行，江西已經率先探索實踐，全省用于醫療救助的資金近4個億；臨時救助全國第一家，不僅出政策，省財政每年拿出4千萬元，用于解決低保邊緣人群和遭遇天災人禍的困難家庭的基本生活保障問題；農村五保對象集中供養率達到81%，遠高于一些經濟發達省份。

這僅僅是江西社會救助工作創新的一個個點。窺一點而知全豹。這一個個點，正是江西省社會救助工作高起點創新、高標準規范、高水平發展的充分體現。對此，民政部社會救助司的官員對江西社會救助工作的整體評價是：制度體系健全，資金保障有力，信息網絡暢通，隊伍建設給力。

深入考察江西社會救助制度建設，我們留下深刻印象的集中在政策創制。透過他們推進社會救助工作的以下幾個側面，會使我們進一步了解到江西社會救助工作的深刻含義。

民生保障政府不缺位：財政再緊不虧基本民生投入

老少邊貧地區的經濟狀況具有一個共性：越到基層財政越困難。江西省破解現實難題的辦法是：加大省級財政投入！

加大財政投入的話好說，但決策難做。江西省委、省政府作出“加大省級財政投入”的果斷決策，是建立在黨政領導對民生的高度重視和對民情的高度關切上。省委、省政府牢固樹立民生意識，把關注民生、解決民生、改善民生作為實踐“三個代表”重要思想、學習實踐科學發展觀和構建和諧社會的一項重要任務，擺上突出位置，提上重要議程。省委書記蘇榮十分關心城鄉最低生活保障等社會救助工作，親自過問城鄉低保提標、提補，過問低保資金發放專項治理等具體工作，要求從體制機制建設上加強社會救助工作。省長吳新雄強調，要把民生保障作為和諧社會建設的重要任務，在社會救助方面要實現城鄉困難群眾最低生活保障、醫療救助全覆蓋。省委、省政府領導要求：“民生保障政府不缺位”，“財政再緊不能虧基本民生保障”。省政府連續多年堅持將新增財力向困難群眾傾斜，從2007年開始，每年都把社會救助工作列入“民生工程”，進行綜合考評。省政府成立了以分管省長為總召集人、省政府副秘書長和民政廳長為召集人、省直21個部門參加的城鄉社會救助工作聯席會議制度，統一組織協調全省社會救助工作。

省委、省政府率先垂范，上上下下政令暢通。全省各市、縣（區）黨委政府把社會救助工作納入工作重點，各級領導深入基層，深入實際開展調查研究，解決實際問題，提供政策支持，落實配套資金，增加工作人員和經費，為業務部門開展社會救助工作創造良好條件。如今，江西逐步建立完善了以省級財政投入為主的資金保障機制，形成這樣的資金保障格局：城市低保籌資比例為省、市、縣7∶1∶2，農村低保籌資比例為8∶2，城鄉醫療救助籌資比例為5∶2.5∶2.5，農村五保供養籌資比例為9∶1，臨時救助籌資比例為7∶1∶2。

以省財政投入為主的資金保障機制，為建立并完善城鄉低保、城鄉醫療救助、農村五保供養、臨時救助、精簡職工救濟等社會救助制度，構建覆蓋全省困難群眾的社會救助網，落實各項社會救助政策提供了強有力的資金保障。從2004年開始，江西堅持不懈狠抓敬老院建設，共投入資金24億多元，新建和改建擴建敬老院1500多所，基本實現每個鄉鎮都有一所新的敬老院，新增床位10萬余張，集中供養對象達到18萬人，集中供養率達到81%。資金保障機制促進了社會救助支撐保障能力的不斷提升，全省社會救助政策法規體系逐步形成，省市縣三級社會救助工作機構有效加強，基層社會救助工作隊伍得到充實，社會救助數據庫建設實現省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（居）五級聯網。

“三加一”聯動機制：低保人員“喜進樂出”成常態

無論城鎮或者鄉村，最低生活保障工作的難題中，認定進入低保和退出低保是難中之難。如今在江西大部地區，享受低保待遇和退出享受低保的工作都已經成為常態。用九江市社會救助辦公室主任黃子誠的話說：過去是想方設法“騙保”，如今是自覺主動“退保”。

九江市城鄉低保工作出現的這一新氣象，得益于“三加一”聯動機制的建立。所謂“三加一”就是：改革傳統的由居委會接受申請后，街道和縣民政部門分級調查核實的做法，由縣級低保機構牽頭，統一組織街道（鄉鎮）、居委會低保工作人員和約請低保工作社會監督員，每月定期一并對申請低保的對象集中聯合進行調查核實，并進行民主評議。

隨著國家財政對基本民生保障的投入逐年增加，各級政府對低保對象一系列的救助、優惠、減免政策越來越多，使一些群眾滋生了“國家的錢不要白不要”，“優惠政策人人都能享受”的心理，出現了想方設法“騙低保”和“大吵大鬧不退保”的問題，同時，基層組織在實施低保工作中方法不當或者工作誤差所造成的負面影響，導致一些地方最低生活保障動態管理工作十分艱難。針對低保工作實施過程中出現的問題，江西省民政廳長徐毅響亮提出：在全省打造“陽光低保，公正低保，和諧低保”的要求。以公開促公正，以公平促和諧。九江市積極探索建立了城市低保調查核實和評議“三加一”聯動機制，開通了低保對象審查、調查、審核、評議直通車。

“三加一”聯動機制的建立，雖然增加了縣級社會救助機構的工作量，但簡化了程序，加快了辦事進度，避免了暗箱操作，增加了透明度，從根本上實現了低保審批的陽光決策。過去，申報低保程序是居委會申請調查公布，到鄉鎮街道審核公布，最后到縣民政部門審核公布，程序繁鎖，效率低下。而今，由縣低保辦公室牽頭，組織居委會、鄉鎮街道和低保監督員組成的“三加一”低保調查組，每月對在居委會申請的對象，逐戶上門進行調查，采取聽、看、訪的方式，核定原始憑據信息資料，登記相關信息，由評審組人員進行評議、審定。這一辦法把同一轄區居民放在同一水平線上，用同一把尺子進行衡量，把真正最困難的居民列為保障對象，杜絕了低保審批中容易出現的感情用事、優情厚友、弄虛作假等問題，也杜絕了怕麻煩、踢皮球、矛盾上交等情況，保證了低保審查工作中的公開性和公平性。

最低生活保障規范化管理的核心和難點是動態管理。只有實現有效地動態管理，才能實現真正意義上的“應保盡保，應退盡退”。解決“動”的難題，重點在于使享受到低保的人高興，退出低保的人心順。九江、景德鎮等市以誠實守信為基礎，建立承諾制度，化解矛盾焦點。他們在核定每一戶新的低保對象前，都要簽訂誠信承諾書，明確了享受低保待遇的對象，都要承擔起對家庭基本生活變化狀況及時告知管理審批機關的責任。建立在以誠信為先導基礎上的“三加一”聯動機制，更加彰顯出低保制度的價值理念。

醫療救助“一站式”服務：困難群眾看病并不難

當“看病難”演化成一個社會問題時，不難想象：社會救助對象的看病問題該有多難！難在哪里？除去醫療資源緊缺造成的就醫難，還難在無力看病，無錢看病，無處看病，看不起病。

據統計，江西有城鄉醫療救助對象284.5萬人，其中城鄉低保對象243萬人，農村五保供養對象22.5萬人，重點優撫對象、企業軍轉干部等國家政策規定范圍的醫療救助人員19萬。同時，將因重大疾病造成基本生活困難的醫療支出型貧困家庭納入救助范圍。如何為這樣一個龐大的醫療救助群體提供醫療方便，使困難群眾真正能夠“病有所醫”？江西各級黨委政府認為，醫療救助是國家對困難群眾的一項惠民政策，發揮醫療救助的時效，能充分體現黨和政府對困難群眾的關心。他們“想困難群眾所想、急困難群眾所急、解困難群眾所難”，針對醫療救助政策操作程序復雜、致使醫療救助資金難以發揮最大效益的問題，積極探索醫療救助“一站式”即時結算平臺建設，為困難群眾得到醫療救助在院直補提供方便。

為保障醫療救助“一站式”即時結算平臺建設工作的順利開展，省民政廳聯合省財政廳、人保廳、衛生廳共同調研，形成共識，研究制定政策措施，先后下發了《關于進一步加強和改進城鄉醫療救助工作的通知》（贛民字[2008]93號）、《關于做好城鄉醫療救助與城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療同步結算試點工作的通知》（贛民字[2009]51號），對建立城鄉醫療救助、基本醫療保險和定點醫療機構相互銜接的信息共享平臺提出了明確要求，并率先在南昌市西湖區、九江市潯陽區進行醫療救助與基本醫療保險同步結算試點。

醫療救助“一站式”即時結算信息系統，是醫療救助制度和基本醫療保障制度有效銜接的工作平臺，是醫療救助發展中的新生事物，需要爭取領導重視、部門支持、醫院協作和經費作保障。為此，他們在先行試點中，確定了“部門協作、依靠醫院、低成本、高效率、群眾得實惠”的工作思路，明確了“五保對象先行、其他對象跟進”的操作方式，利用廣覆蓋的定點醫院，構筑醫療救助同步結算體系。從2009年在全省逐步推開醫療救助“一站式”即時結算平臺建設。截止目前，江西省90%以上的縣(市、區)已在定點醫療機構設立了醫療救助“一站式”服務窗口，做到基本醫療保險補償金、醫療救助金和自付費用同步結算。目前，江西醫療救助“一站式”即時結算信息系統的建設已形成兩種模式：一種為，已開發計算機軟件，實現網上審批、醫療費用三方同步即時結算的網絡模式；另一種為，通過在定點醫療機構設立“一站式”服務窗口，指派專人進行即時結算的手工模式。

2010年，江西全省減免困難群眾墊付的醫療費用達9.3億元。 談到這一創新的收效，省民政廳副廳長鐘起茂認為：城鄉困難群眾“一站式”就醫制度的實行，不僅使困難群眾“花小錢看了大病”，更重要的是使他們的生活有了尊嚴，增添了他們的生活幸福感。

異地委托管理制：區域協作破解人戶分離難題

在城鄉最低生活保障制度實施中，人戶分離是困擾低保工作精確管理的一大難題。2007年12月6日，新華網發布的江西九江首創低保對象實行異地委托的消息，引發全國各地熱切關注。中央電視臺經濟頻道隨后播發了這條消息，建立低保對象異地委托管理制度被評為影響九江的年度十件大事之一。

按照戶口所在地對低保對象實行屬地管理是各地的基本做法。但在實際工作中發現，有相當一部分居民不在實際戶口所在地居住和生活，有的是空掛戶，有的在異地務工，還有的戶主與戶籍成分不符，等等。早在2003年，九江市廬山區的九江橡膠廠改制后，有近80戶困難職工到原籍南昌投親靠友，靠借住和打零工維持生活。廬山區民政局會同街道、社區低保工作人員在南昌用了一周時間開展調查核實，花費數千元，將符合條件的40多戶及時納入低保。類似的情況相當普遍，有的跨鄉鎮，遠的跨縣市，甚至跨省份。他們可申請低保，但享受低保后又長期不在住戶所在地。單一的屬地管理不僅形成應保難保的盲區，而且還顯現出較多的不利因素：包括有礙于實際工作的操作，不利于調查核實和動態管理，同時也耗費更多的人力、物力和財力。

為解決人戶分離造成的調查審核難題，2006年8月，九江市民政局經過深入調查論證，制定出臺了《低保對象異地委托管理實施方案》，并對戶口和實際居住地長期分離的低保對象實行異地委托管理試點。對戶口和實際居住地長期分離的低保對象實行異地委托管理，就是由申請人的戶口所在地的居委會開具戶口證明，經縣區民政部門審核后，書面通知申請人實際居住地縣區級民政部門，由居住地的民政部門組織當地的街道、居委會進行調查核實和管理，低保資金仍然由戶口所在地的民政局實行社會化發放。這種跨區域協作的方式，即減少了工作量，縮短了時間，節省了開支，方便了戶居分離的低保對象申請辦理低保，又便于日常動態管理。

九江市對戶居分離的低保對象建立異地委托管理制度以來，全市各縣（市、區）都已經建立異地委托管理化大協作網絡，僅在廬山區2558戶4958名低保對象中，就有400多戶屬于戶居分離的異地委托管理對象，占該區地保家庭的15%。九江市有3000多戶戶居分離的低保家庭是通過異地委托管理辦法及時辦理了最低生活保障。現在，低保對象異地委托管理已經制度化、規范化、常態化。

臨時救助實現全覆蓋：讓邊緣人口生活有信心

社會救助需要政策法規體系的支撐，需要組織機構的支撐，需要人力物力的支撐。在這些支撐中，臨時救助是社會救助體系不可或缺的重要組成部分。當臨時救助把“低保邊緣戶”和因特殊原因造成生活暫時十分困難的群眾納入救助范圍時，它所發揮的作用和產生的社會效應遠遠超出政策措施的預期。江西省從2008年開始，在全省推進實施臨時救助辦法，并列入省政府“民生工程”。省財政在并不寬裕的情況下，每年安排4000萬元，市、縣分別安排500萬元和1000萬元，臨時救助資金總量5500萬元。救助范圍覆蓋低保戶、低保邊緣戶和普通群眾困難家庭，救助功能注重“拾遺補缺”和“救急救難”，救助程序堅持限時5天審批。實行臨時救助以來，江西全省累計救助11.3萬人，發放救助資金1.18億元。

作為社會救助制度的有效補充，臨時救助是增強低保邊緣家庭生活信心的重要舉措。江西的實踐收效主要體現在以下幾方面：一是救助及時，發揮了“雪中送炭”的作用。群眾在因災、因突發事件造成生活困難時，政府通過臨時救助及時向他們提供幫助，提高了群眾抵御風險的能力。二是救助到位，保障了基本生活。臨時救助保證了遭遇困難的家庭維持一個階段的基本生活，尤其是有效保障了低保邊緣戶的基本生活，解除了他們的后顧之憂，為減輕低保動態管理難度，保證城鄉低保制度的穩定運行，起到了積極的作用。三是救助合理，體現了社會的公平正義。臨時救助對緩解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧起到了重要作用。

一項好的政策措施，需要強有力的組織隊伍來落實。社會救助工作量大，動態性強，政策掌握情況復雜，需要得力的機構和人員來落實政策。江西省把社會救助工作機構建設與社會救助制度建設同步推進，省、市、縣三級都加強了社會救助工作機構建設，60%的縣市區成立了社會救助局。在解決基層機構缺乏、人員不足問題時，他們通過政府購買服務的方式，進一步充實了鄉鎮和村級社會救助工作人員，確保了社會救助政策的有效落實。如今，江西社會救助支撐保障能力不斷得到提升，正在進入推動信息化管理階段。建立的社會救助數據庫，內容包含城市低保、農村低保、城市醫療救助、農村醫療救助、農村五保供養、農村敬老院建設管理、臨時救助等數據。單項數據內容涵蓋救助對象家庭基本情況、享受救助情況，具備數據總匯、分析功能。現在已完成城市低保90萬人，農村150萬人，以及城鄉醫療救助、臨時救助、五保集中供養共計350多萬條數據的錄入工作。

據了解，臨時救助在全國以省政府或民政和財政聯合建立制度的，目前還只有19個省市區。而臨時救助與社會救助制度體系的有效銜接，臨時救助的功能定位，臨時救助的對象確定，標準制定，資金來源，與其他救助制度之間的關系等問題，已經被列為研究的重點。就目前江西實施臨時救助的功效，省社會救助局局長李小榮的感受是：“邊緣人口往往潛在著邊緣心理，做好他們的臨時救助工作，不僅增強他們的生活信心，也為民政工作者增添了精神品質。”

“加大社會救助理論探討力度，加強社會救助創新點的培養，為我國社會救助事業發展再出新的成果，是‘十二五’江西社會救助工作的新目標。”這是今年3月江西省民政廳廳長徐毅在全省社會救助工作會上提出的新要求。