節約型政府構建中的行政文化創新分析

◎ 劉 峰

節約型政府構建中的行政文化創新分析

◎ 劉 峰

20世紀60年代，美國行政學家里格斯發表《行政生態學》，提出行政生態理論，認為一國的行政生態環境直接決定著該國政府行政的生態性、適應性和適度化。目前，構建節約型政府成為各級政府的一項緊迫任務。行政文化作為行政生態環境中的一種“軟環境”，將從思想意識層面決定制約著節約型政府構建的深度與廣度。創新行政文化，建設節約型文化，無疑是節約型政府構建的有效選擇。

一、行政文化在節約型政府構建中的作用

（一）節約導向作用

有何種行政文化就有何種行政行為模式和價值取向。行政文化為國家機關及其公務員提供一定的行為模式和價值取向，引導他們朝著既定的行政目標努力以形成“行政人格”［1］。通過塑造節約文化，形成節約型的“行政人格”，整個政府機構可以在這種行政文化所蘊涵的精神動力引導下向前發展，使人們在潛移默化中接受并認同構建節約型政府的這種共同價值、行為取向，使政府官員個人目標與構建節約型政府的整體目標趨于一致。

（二）節約聚合作用

節約型的行政文化是由政府機關中的全體成員共同創造，它寄托了全體政府成員的理想和希望，因而這種共同的行政文化使政府機關產生強烈內聚力，使政府成員產生對組織的歸屬感。同時，當新成員加入時，通過學習、他人解釋以及自我感悟力，就會自覺地接受政府組織的節約宗旨和理念，在潛移默化中同化，從而自然而然地融合到構建節約型政府的組織實踐中來。

（三）節約調控作用

共同創造的節約型行政文化在政府成員中能夠達成共識，再通過約定俗成的規范或共同價值準則規范約束政府成員的思想和行為，調節矛盾、沖突等不和諧因素。節約型行政文化一方面將節約這種共同價值觀向行政人員個人價值觀內化，使政府組織及其成員在理念上確定一種內在的、自我控制的節約行為標準、規范，指導約束政府官員的行為；另一方面，受強有力行政文化影響的行政人員，能夠自覺地約束個人行為，與政府組織保持一致[2]。

（四）節約衍射作用

政府組織與社會有著廣泛頻繁的接觸，并且具有強大的帶頭示范功能。節約型行政文化可以通過政府人員與外界的交往，把這種優良的節約風氣輻射到整個社會，對全民構建節約型社會將產生積極的促進和推動作用。

二、我國節約型政府構建中的行政文化困境分析

（一）社會文化困境

1. 畸形的浪費觀。首先是浪費的無關性，“對浪費問題感到痛心的人不太多，而覺得和自己無關的卻不少”[3]；其次是浪費的人為性，大多浪費非自然災害或生產力低下造成，而是管理不善，體制僵化、不健全造成；最后，浪費的短缺性，即浪費與短缺并存：一方面存在全國性的資源短缺，另一方面存在全國性的資源浪費。

2. 變遷的消費文化。主要體現為兩方面：一是形象消費。消費者不僅僅消費產品（物），甚至還替代地消費這些產品的象征意義，即形象。消費者通過形象消費來尋求一種自我或認同的建構和表達。二是炫耀性消費，是指主要為了炫耀財富而不是滿足真實需求的消費活動，這種消費的動機是謀求某種社會地位，其深層含義是人與人之間在需求和效用上存在相互影響。

（二）政府文化困境

1．傳統的“官本位”文化。節約型政府首先應該是廉潔政府。殘留的“官本位”意識不利于塑造廉潔的政府形象。封建時代“通天仕途”的榮華富貴使得無數讀書人趨之若鶩。 “官本位”泛濫于整個社會中的各個階層，而不是單獨存在于封建官員之間。“官本位”意識仍然影響著今天的政府官員，跑官要官、買官賣官現象仍然很嚴重，造成巨大的人才和資源浪費。

2.“人身依附”觀念依然存留。節約型政府是對人民負責的、民主的政府，與“官僚主義”勢不兩立。官僚主義強調的是下級對上級的服從，而上級無須對下級負責，官吏普遍具有奉迎媚上的傾向，利用權力竊取百姓利益去博取上級的歡心。“在現代社會中，個別官員的思想感情中還依然存在謀取上級歡心的傾向，主要表現在政府績效考核中，置國家人民利益于不顧，完全背離了我黨‘執政為民’的本質要求，謀取政績，獲得高升”[4]。

3.“人治”作風的影響。節約型政府還應是法制政府。沒有法律作保障，節約型政府的構建將成為一句空話、一紙空文。浪費的最大出處在于決策失誤，這是經多少次政府實踐所證明的。受傳統因素的影響，很多政府缺乏決策的科學性，朝令夕改成為其家常便飯，又由于缺乏有效監督，各地方官吏的作風隨意，決策盲目，造成巨大的浪費。

三、我國節約型政府構建中的行政文化創新思路分析

（一）節約型行政文化創新思路設計

1．實現節約型價值文化的創新。改革開放以來提出的以經濟建設為中心的路線方針本身是正確的，但在實踐過程中并非所有的執行者都能以科學、全面的觀點來追求它的主旨的實現。“其往往表現為注重標志發展的種種剛性數據和表面繁榮現象，如GDP、財政收人、高樓大廈等，而忽略了發展的最終目的是為了實現人的自由而全面的發展”[5]。針對這些問題，應當特別重視對行政價值進行重構和創新：一要培養行政人員正確的行政心理。“為適應科學發展觀的要求，行政人員必須克服個體心理障礙，消除崇尚權力、依附領導、任人唯親、消極怠工、懼怕權威等等不健康心理，培養服務公眾、強調法治、崇尚節約等健康行政心理”[6]。二要加強思想政治工作。通過學習和宣傳科學發展觀，通過領導干部的人格示范，引導行政人員在改造客觀世界的實踐中改造自己的主觀世界，不斷提高節約行政的能力和自覺性。三要堅定地樹立以公眾需求為中心的服務型政府觀。

2. 實現節約型制度文化的創新。構建節約型政府、節約型社會的目標必須有制度支撐才能得到落實。某些地方領導人在任期內無視客觀規律和現實可能，偏離政府的職能本位，用可貴的資源和財富來創造個人政績，造成很大的浪費，這都是因為缺乏制度約束所致。進行行政制度文化創新，加強行政法規建設是重中之重，要在政府內部樹立高度的法治意識，即使節約型政府的構建必須有法可依，有法必依；另外要建立健全我國統一的行政公開、行政監督、行政范圍確定等制度，并將其知識要點普及至廣大公眾之中，為公眾了解、監督和糾正政府和公務員的不節約行為提供制度保障。

3. 實現節約型行為文化的創新。舊的發展觀及其所支配的政府行政行為，無不體現出一種舊的行政文化形態，即神秘性、單向性、隨意性、封閉性等等。而在科學發展觀指導下的政府行政行為卻是帶著濃厚的民本色彩。因此，在行政改革中，通過變神秘性為透明性、變單向性為互動性、變隨意性為法定性、變封閉性為開放性，也可以為改造政府行為模式，構建節約型政府文化找到契機。政府行為文化創新的內容是多方面的：可以積極引進國外新公共管理的有益成果，逐步采用市場化的辦法來改造行政組織內部，使行政事務在成本、效益等方面逐漸明晰化；可以提高行政過程的透明度，增強行政行為的公眾參與度，增進公眾對政府的理解與監督；也可以建立“電子政府”，既提高行政效率、降低政府行政成本，又可推動政府民主化進程。

（二）節約型行政文化創新路徑選擇

1. 加強節約理念教育，固本強基。荀子說過：“強本而節用，則天不能貧”。從戰略角度而言，中國應樹立“資源貧乏之國”的觀念，重新統一國情教育的宣傳口徑，改變以往“地大物博，物產豐富”的片面教育，避免誤導，讓全民族客觀深刻認識中國的現狀與未來。這一點，必須深深刻劃在各級政府官員的意識之中，刻劃在每個中國人的意識之中。

2. 建章立制、規范運行。抓緊制定國家資源合理開發利用規劃并健全相應的政策體系，建立健全政府內部資源消耗管理監督體制，完善政府績效評估標準。通過規劃，明確我國建設節約型政府的目標和實現途徑；通過具體而明晰的政策，調節政府在資源開發利用過程中的各種利益關系，正確引導社會生產和消費行為。

3. 加強行政倫理建設，各級政府率先垂范，帶頭節約。“春秋責備賢者”，政府約束自己行為，本身對普通民眾就是榜樣和號召。“北京市對54家市、區政府機關2004年能耗調查顯示，政府機關單位建筑面積年耗電量是居民住宅的3~6倍，人均耗電量是居民的7倍”[7]。從我國傳統文化來看，有違“半絲半縷，恒念物力唯艱；一粥一飯，當思來之不易”的道德古訓；從現代政府委托代理關系理論來看，納稅人是政府官員的“衣食父母”，政府依靠納稅人來養活，受納稅人委托，對納稅人負責，政府要加強行政倫理建設。

4. 開源節流并進，實現科學發展。“節約型政府”的核心是節用資源、節約行政，即以盡量少的物質投入支撐經濟社會的持續發展，實現政府行政效能的最大化。其中，主要是加快經濟增長方式轉變、加大經濟結構調整的力度、大力發展循環經濟等。

5. 樹立全民族節約的社會意識與社會風氣。行動起于意識，風氣影響行為。我們要認識到，人口大國是消費大國，也可以是節約大國。每個人浪費一點資源，數額就會非常巨大；每個人節約一點資源，就是一筆巨大的財富。要通過輿論宣傳，積極倡導節約資源的消費方式，在全社會形成崇尚節儉，合理消費、適度消費的理念，用節約資源的消費理念引導節約型社會的構建。

四、結語

節約型政府的構建是當前我國政府自身建設的艱巨使命，同時也是新時期對政府及政府官員能力的嚴峻考驗。節約型政府的構建涉及政府職能轉變的方方面面，其中行政文化轉變的作用和地位將舉足輕重。我們必須站在科學發展的高度，從行政文化角度推動建設節約型政府，為建設節約型社會做出應有的貢獻。

[1] 張康之. 行政文化在行政人格塑造中的作用. [J].青海社會科學, 1999（2）.

[2] 孔玥彬. 傳統行政文化的負面影響及對策. [J].理論界, 2005（8）.

[3] 黃鐵苗. 節約經濟學[M].北京: 中國金融出版社, 1990.

[4] 馬瑗. 論中國傳統行政文化與行政體制改革. [J]. 鄭州經濟管理干部管理學報, 2005年3月第20卷第1期.

[5] 王婷. 論基于科學發展觀的行政文化創新. [J]. 滄桑, 2005（4）.

[6] 祁德學. 試論市場經濟條件下的行政文化建設.[J]. 攀登, 2001（專刊）.

[7] 吳九占. 節約型機關. [M]. 中國時代經濟出版社, 2005.

江蘇省徐州市社會福利院）