加強基層民政執法工作探析——以廈門市為例

◎ 許天福 曾小聰

法制版 用法說法

加強基層民政執法工作探析
——以廈門市為例

◎ 許天福 曾小聰

改革開放以來，隨著依法治國戰略的逐步實施、市場經濟體制的日漸成熟,各級政府都強調要建設法治政府，嚴格依法行政。民政部門是政府的重要組成部門，擔負著保障民生、落實民權、維護民利的重要職責，加強民政執法工作是建設法治民政、維護人民群眾的基本生活權益和民主政治權利題中之義。本文結合廈門市民政工作的實際，對加強基層民政執法工作做簡單探析。

一、民政執法工作基本情況

（一）民政執法依據。2006年，廈門市民政局組織開展行政執法依據梳理，經核定，共有執法依據81件。2008年，民政部出臺《救災捐贈管理辦法》，同時廢止《救災捐贈管理暫行辦法》。2010年12月，民政部先后頒布《農村五保供養服務機構管理辦法》（民政部令第37號）、《社會組織評估管理辦法》（民政部令第39號）、《光榮院管理辦法》（民政部令第40號），廢止《災情統計、核定、報告暫行辦法》（民救發〔1997〕8號）；至此，廈門市民政局共有執法依據84件。此外，2007年，市政府出臺《廈門市市場中介機構管理辦法》（廈門市政府令第129號），并確定婚姻介紹中介組織由市民政局履行行業行政主管部門職責。民政執法依據呈現以下特點：一是數量多。在同級政府組成部門中，民政部門的執法依據數量位居前列；二是層次廣。包含了法律、行政法規、部門規章、地方性法規、規章等多個層次的執法依據體系；三是涉及的法律部門多。包括憲法（一般不作為直接的執法依據，但是行政執法原理、理念的重要依據）、行政法、民法商法、社會法等。

（二）民政行政職權。截至2010年8月，廈門市民政局共清理確定行政職權143項。其中：行政許可5項、行政處罰52項、行政強制10項、行政裁決1項、行政確認5項、行政給付9項、行政監督檢查29項、行政事業性收費3項、其他行政行為29項。區民政局的行政職權數量大致相當，行政職權結構略有不同。總的來說，基層民政部門行使的行政職權數量繁多，職權種類齊全。

（三）民政執法力量。目前，廈門市、區民政局均無專門的法制工作機構，也無專職法制工作人員和專門的執法工作隊伍，主要由辦公室（或綜合科室）指導協調法制工作，由各業務處（科）室自行開展執法工作。市民政局共有公務員編制53人，其中持有行政執法證的7人；各區民政局公務員編制13~25人，區民政局持有行政執法證的公務員一般在1~9人，有的區民政局因人員調動或執法證到期未及時重新注冊等情況造成無人持證。

（四）民政執法開展情況。據不完全統計，廈門市、區民政局2010年度實施行政許可100多件次，主要集中在社會組織（分支機構）成立（設立）、注銷、變更；行政給付近40萬件次，主要集中在最低生活保障對象生活救助、重點優撫對象定期補助、流浪乞討人員救助等；行政監督檢查2000多件次，主要集中在對社會團體、民辦非企業單位的年檢以及各類專項資金使用管理的監督檢查等；其他行政行為7萬余件，主要集中在樓、門牌審核安裝和道路居民點命（更）名等；行政處罰、行政強制等基本沒有實施。

二、民政執法工作存在的問題及原因分析

（一）存在問題：

1.部分民政執法工作缺位。廈門市、區民政部門在行政許可、行政給付等賦權性行政執法方面開展的較多，年均近40萬件次。但行政處罰、行政強制等侵益性行政執法卻幾乎沒有開展，對民政行政相對人違法違規情形存在不作為的現象。

2.行政執法結構不合理。廈門市民政局共有行政監督檢查職權29項，但開展的監督檢查多集中于社會組織年度檢查和少數專項資金使用管理情況的監督檢查。日常監督檢查機制尚不健全，監督檢查工作不到位。

3.行政執法缺乏規范性。一是執法步驟、環節和時限等不明確。市、區民政部門雖然都清理了行政職權，并配套制定了行政職權流程圖，但相當一部分的流程圖還比較粗糙；二是具體行政執法過程不規范。執法行為需有兩人以上持證作業，并履行立案、調查、告知、聽證、決定等程序，但在平時執法過程存在未按相關規定程序辦理和執法具有隨意性的現象；三是執法案卷和法律文書不規范。大多數民政執法行為沒有統一規定的案卷歸檔辦法，導致民政執法案卷歸檔標準與要求不統一。此外，在實施行政處罰、行政強制、行政許可等時，存在以紅頭文件代替專用法律文書的情形。

4.執法體制有瑕疵。基層民政執法主要由各處（科）室負責各自承辦的民政業務，在具體民政執法過程中，往往由業務處（科）室全程負責并開展調查、決定、執行工作，存在裁判員兼運動員的現象，影響了民政執法的公正性和權威性。

（二）原因分析

1.執法依據適用中存在的問題較多。一是執法依據缺失，如在實施社會救濟、發展社會救助、弘揚慈善等方面，缺少《社會救濟法》、《社會救助法》、《慈善法》等法律法規規章規定，導致這些業務工作中無法可依；二是執法依據可操作性弱，部分涉及執法的民政執法依據的具體條款，規定不明確、不具體，缺乏硬性要求和可操作性，執法工作較難開展；三是執法依據滯后，部分民政執法依據的相關規定與經濟社會發展不適應，沒有及時修訂或廢止，導致適用依據錯誤或無所適用。

2.執法程序不清晰。國家層面未出臺《行政程序法》，除行政許可、行政處罰等行政執法行為有較明晰的執法程序規定外，其他各類民政行政執法行為的程序規定少數散見于各法規規章或規范性文件，大部分的行政執法行為沒有程序性規定。

3.執法力量薄弱。一是沒有專門的法制工作機構。基層民政執法類別繁多，執法規律尚在摸索中，沒有專門的法制機構進行統籌指導，執法工作顯得無序、無力；二是執法人手緊張。基層民政執法任務繁重，年均實施執法業務數十萬件次，但專門執法隊伍和執法人員欠缺，導致基層民政執法顧此失彼；三是執法經費和執法裝備無保障。無專門的執法經費預算，執法所必需的交通通信裝備和照相、攝像、錄音等調查取證設備也較缺乏，行政執法工作不符合規范要求。

4.執法技術手段落后。長期以來，民政部門執法主要依靠群眾的辦法和經驗判斷的辦法。如在低保對象審核中，低保家庭的收入情況主要依靠自己申報、村（居）審核、群眾監督的辦法；在婚姻登記中，對當事人是否有行為能力主要靠經驗判斷等等，在分析判斷和鑒定工作上容易造成人為誤差。

5.執法人員素質有待提高。有的民政執法人員對法治民政認識不到位，對行政執法業務不熟悉，對嚴格執法尤其是處罰和強制方面有畏難情緒，綜合法律素養不高，與當前全面推進依法行政、加快建設法治政府的要求相比還有較大的差距。

三、加強民政執法工作的思路與對策

（一）健全民政執法體系。民政立法是建設法治民政的根本和前提。如果民政法律法規不健全、不配套，民政執法工作將是無本之源、無水之木。民政部、省及有立法權的市的民政部門要科學做好立法規劃、編制立法計劃，大力推進民政法律法規規章的立、改、廢工作，推進建立和完善民政法規規章制度體系，對缺乏執法依據的民政業務要抓緊制定，對與經濟社會發展不相符的執法依據要抓緊修改，在立法技術上，要加強法律法規規章的可執行性。要建立健全規范性文件備案審查制度。出臺涉及民政對象權利義務的規范性文件需經法制部門審核。建立民政法律法規規章以及規范性文件基礎數據庫，加強對法規規章實施效果評估，實現民政執法依據動態管理、定期清理機制。

（二）加強行政執法標準化建設。一是職權標準化。在建立民政法律法規規章以及規范性文件基礎數據庫的基礎上，要做好行政職權清理確認工作，梳理職權清單，對存在的行政職權及其名稱實行標準化清理；二是流程標準化。要將執法主體、執法依據、執法行為、執法處（科）室進行編碼，建立和完善行政許可、行政處罰、行政強制及其他各類等執法行為的運行流程，編制民政行政執法指南，完善執法程序，細化執法流程、明確執法步驟、環節和時限等；三是裁量標準化。繼續做好規范行政處罰自由裁量權工作，探索規范行政許可等其他行政行為自由裁量權工作，確保同案同法律后果；四是案卷標準化。要建立健全執法案卷歸檔管理制度，不斷加強執法案卷評查，對同類的行政執法行為要有相同的案卷歸檔標準。

（三）加強民政執法力量。民政部門要切實加強民政法制工作機構和工作隊伍建設，積極改變民政部門無法制機構、無專職法制工作人員的局面。在現基礎上，可積極整合內部執法力量，探索建設綜合執法隊伍，統一實施行政處罰、行政強制等行政執法機制；要加大行政執法投入，行政執法工作經費列入部門預算，重視行政執法設備添置，配強配齊交通通信裝備和照相、攝像、錄音等執法設備，統一行政執法人員著裝，增強執法人員辨識度，增強執法權威性；要加大培訓力度，加強對行政執法人員的法律知識培訓和對本部門專門法律知識輪訓，及時組織新法新規的專題培訓，提高執法人員素質。

（四）理順行政執法內部程序。基層民政行政執法主要是由業務處（科）室負責調查、建議，經局決定后，再由該業務處（科）室具體執行的模式。這種模式往往容易帶有主觀傾向，造成行政執法的偏差，引起行政爭議和糾紛。應探索民政執法尤其在行政處罰、行政強制等侵益性行政執法方面，實行調查、決定、執行分離的模式，確保行政執法的公平公正。

（四）提高執法能力水平。民政部門要加強努力提高行政執法的科學性，加強基礎數據庫建設。如，在困難群眾生活救助中推動建立家庭收入查詢系統，在流浪乞討人員救助中建立身份識別系統，在婚姻、收養登記中要建立全國聯網的信息系統等等；創新行政執法手段。如，在移風易俗的行政執法中引入柔性執法手段，運用行政指導、行政合同等行政行為，引導行政相對人自覺遵守民政法律法規規章，自覺履行責任義務，減小行政執法的阻力。

（五）落實行政執法責任制。依法界定民政部門的執法職權與職責，完善職權與職責相統一的權責體系，責任到處（科）室，責任到人。落實行政執法責任追究制度，建立健全《行政執法責任制管理規定》、《行政執法程序規定》、《行政執法評議考核制度》、《行政執法案卷評查制度》、《行政執法公示制度》、《行政執法責任追究制度》等內部管理和執法監督制度。對行政不作為、行政亂作為，違法實施行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為，導致發生嚴重違法行政案件，造成重大社會影響的，要依法追究相關責任人和領導的責任。

（六）營造良好執法環境。要注重平時的法制宣傳，將法制宣傳教育與民政依法行政相結合，積極開展內容豐富、形式多樣的民政法制宣傳活動，重點做好與人民群眾切實利益密切相關的法律法規的宣傳工作，加強依法維權的宣傳教育，引導民政對象依法表達自己的利益訴求；要理順行政執法救濟渠道。提高準確適用法律、法規的能力，厘清行政復議內部流程，依法公正辦理行政復議案件，維護行政復議申請人的合法權益。作為行政復議被申請人或行政訴訟被告時，要依法做好答辯應訴工作，自覺履行行政復議決定和行政判決和裁定。

福建省廈門市民政局）