以機制創新夯實農村基層社會管理基礎——基于麗水松陽縣“民情地圖”創新實踐的案例分析

趙劍紅

（中共麗水市委黨校，浙江 麗水 323000）

當前浙江省麗水市已經進入人均GDP4000美元的發展關鍵期，根據發達國家和地區的經驗，這個階段是各種矛盾的多發期。新的社會環境給社會管理帶來了新的挑戰，麗水市松陽縣“民情地圖”機制的探索和推行，正是面對現實社會需要，主動應對挑戰的創新實踐成果。

一、松陽縣“民情地圖”創新行動背景和脈絡

社情民意不明了，服務管理不到位，訴求渠道不暢通，矛盾化解不及時。這是處于社會轉型期的我國基層社會管理面臨的困惑。地處浙南山區的松陽縣是浙江6個最不發達縣之一，一些鄉鎮山村地處偏僻，管理和服務不便。另外，部分干部工作作風飄浮、脫離群眾、不深入調查研究、不掌握基層工作情況、不了解群眾需求、不解決實際問題，執政方式難以適應群眾日益增長的服務需求，成為當前基層社會管理存在的最大缺陷。而另一方面，松陽經濟社會加快發展、縣域開放不斷深化，農村基層社會形態也發生了深刻變化，農村人口加快流動，外來人口大量涌入，土地、房屋征遷等利益糾紛增多，群眾利益訴求多元化等新情況帶來的社會矛盾糾紛、社會問題呈上升趨勢，群眾信訪也呈上升趨勢。在這樣的背景下，松陽縣進行了以“手繪民情地圖”為載體的加強和創新農村基層社會管理的創新探索。

2008年8月，舟山市在普陀區桃花鎮現行試點的基礎上，全面推行“網格化管理、組團式服務”社會管理新模式。2009年9月，全省第三批學習實踐活動電視電話動員大會，要求各地積極推行這項工作。根據省委、市委關于建立“網格化管理、組團式服務”的有關要求和工作部署，松陽縣委縣政府不拘泥于一種模式，結合自身實際，因地制宜地創新工作方式方法，在推行“網格化管理、組團式服務”工作的基礎上，在全縣推行“手繪民情地圖”、信息化動態管理制度，進一步健全和完善農村基層社會管理的長效機制。“手繪民情地圖”揭開了麗水市松陽縣基層社會管理和服務的創新一頁。

二、“民情地圖”主要做法①

松陽縣千名干部在走村串戶、實地走訪的基礎上，繪制出聯系村“民情地圖”。目前，20個鄉鎮的401個行政村已完成了2406份。一套“民情地圖”必須包括《村情民情圖》、《產業發展圖》、《組織體系圖》、《重點人員圖》、《結對幫扶圖》、《防災避險圖》6張地圖，每張地圖各有側重，組合起來則形成全面、直觀、準確反映村情民情的綜合體系。

“民情地圖”更是動態的工作過程，它的繪制、維護和使用，實際就是排查矛盾、化解糾紛，體察民情、服務群眾的過程。在繪制環節，堅持把“干部手繪、人人參與”作為制作“民情地圖”的第一要求，縣級領導帶頭，鄉鎮干部和網格服務團隊成員人人參與，通過親手繪制所聯系負責村的6張“民情地圖”，促使廣大干部對村情民情進行再了解、再認識，對矛盾糾紛和不穩定因素進行再排摸、再梳理，使干部手繪地圖的過程成為村情民意入心入腦、矛盾糾紛及時掌握的過程。

在維護環節，建立信息化網絡平臺、實行動態維護。全縣401個行政村2406張“民情地圖”統一錄入松陽縣“網格化管理、組團式服務”信息管理服務平臺，廣大干部隨時可以登錄平臺，輕點鼠標就可以調出使用。同時，明確規定村情民情一旦發生變化，必須馬上更新，促使廣大干部及時掌握基層動態。在操作環節，狠抓“應知應會”能力的培養和考核。要求每位鄉鎮干部、網格服務團隊成員必須掌握基層社會服務管理應知應會能力，做到“五知五會”，即“知社情民意、知班子建設、知經濟狀況、知工作重點、知村務政策，會排憂解難、會協調管理、會出謀劃策、會督促落實、會指導服務”。專門建立應知應會能力考試平臺，每個季度對鄉鎮干部、網格服務團隊成員考查一次，重點考查運用“民情地圖”開展群眾工作、化解矛盾糾紛、加強服務管理的能力，考試方式一般是電腦隨機抽取“民情地圖”標注的部分農戶，要求被考查者準確無誤地說出農戶基本情況、存在問題，提出幫助農戶發展生產、加快增收和解決問題的對策建議，達到70分為合格，不合格的需進行補考，考試結果與鄉鎮目標責任制和鄉鎮干部、網格服務團隊成員年度工作考核掛鉤，促使廣大干部真正沉入基層、走進農戶，全面掌握社情民意，做好基層社會服務管理，及時排查化解矛盾糾紛。

三、“民情地圖”制度實施的主要成效

（一）為做好新時期群眾工作搭建了新橋梁。“手繪民情地圖”機制使黨員干部主動深入群眾、深入基層，傾聽群眾呼聲，了解群眾所需，將黨的聲音和政府的管理服務延伸至社會最末梢，方便了群眾、服務了群眾，而群眾也知曉了黨委和政府的政策，理解了黨委和政府的做法，進一步密切了黨群干群關系，夯實了我們黨執政的群眾基礎。

（二）為整合基層社會管理資源構建了新平臺。因缺乏溝通協作而處于分散狀態下的基層社會管理服務資源得到有機整合。這一機制有效地整合了縣、部門、鄉（鎮）、村層面的組織資源，整合了縣領導、各部門干部、鄉鎮干部、組團服務成員、村干部、黨小組長、全體黨員等主體資源，整合了培訓教室、電教網絡等各類黨務資源。基層執政工作資源從條條為主向條塊結合轉變，提升了基層黨委、政府的管理水平和執政能力。使參與主體更加多元，層次更加豐富，實現了農村基層社會管理服務的全方位覆蓋。

（三）為提升基層社會管理和服務效能創制了新載體。“手繪民情地圖”制度實施過程，全新的體制、機制使得基層社會治理的工作理念和工作重點，實現了“從管理為主向服務為主”的轉變，基層干部的執政理念在一次次走訪服務中，潛移默化地改變著。基層執政的工作格局從相對封閉向更為開放轉變，基層執政的工作決策從經驗為主向民主科學轉變，基層執政的工作方式從粗放向精細轉變。服務內涵得以豐富、服務品質得以提高、服務效能得以提升，為促進地方經濟發展和社會和諧穩定提供了可靠的組織保證、奠定了堅實的群眾基礎。

(四)為有效化解社會矛盾促進社會穩定創造了新抓手。通過“民情地圖”這個抓手，廣大干部對基層情況的了解更加深入，哪里有矛盾、是什么矛盾、該怎么化解，哪里有問題、是什么問題、用什么方式解決，哪些農戶需要服務、需要什么服務，等等，心里都有了一本明細賬，社會管理服務的觸角伸向了每一個村、每一個農戶、每一個人。實現了群眾工作由“被動管理”向“主動服務”的轉變，著眼于為群眾排憂解難，為群眾干實事，黨群干群關系得到改善，基層干部能力得到提高。促進了矛盾糾紛排查化解方式從“定期排查化解”向“即時掌控化解”、“事后處置”向“事前化解”的有效轉變，實現了矛盾糾紛的源頭控制和及時化解，有效促進了社會和諧穩定。2010年1—11月份，松陽縣信訪總量從09年同期3747件次大幅下降到2749件次，降幅達26.6％。

四、“民情地圖”管理創新的經驗啟示

(一)凸顯了社會管理創新的時代價值。在現階段經濟、社會結構轉型調整的矛盾高發期，社會的穩定和諧，不僅要靠恰當的公共政策作為支撐和保障，同時也需要適時有效的社會調適來加以實現。這就要求我們地方各級黨委政府，在推動本地區經濟發展的同時，要勇于面對社會生活中的重大結構變化、利益格局調整和社會矛盾沖突，加快更新頭腦中的觀念和認識，凸現社會管理創新的重要性和價值，自覺提高自身從事社會管理的能力和水平，強化政府在構建社會主義和諧社會中的公共服務職能。②

“民情地圖”管理機制的推行，向地方各級黨委政府及相關職能部門、廣大黨員干部有效傳遞了社會管理創新的意義和價值。其在實際運作過程中，逐步促成了基層執政理念和執政方式的深刻轉變。廣大干部深入了解群眾的生產和生活狀況，確保群眾反映的問題件件有回音、事事有落實，使鄉鎮干部、網格服務團成員真正成為社情民意調解員、矛盾糾紛化解員、政策法規宣傳員、民主制度監督員、惠民便民服務員。科學執政體現在基層，就是要努力實現由過去的靠行政命令向注重服務轉變，由僵化教條的工作模式向主動適應、及時跟進、超前謀劃轉變，由浮在上面抓宏觀向深入基層分類指導轉變，由注重一般化指導向注重以點帶面、典型示范、整體推進轉變，由重形式向重成效轉變。就是要著眼于實際問題，切實解決人民群眾關心的熱點、難點問題，樹立責任意識，提高服務群眾的能力，夯實黨在基層的執政基礎。③

（二）彰顯了黨的組織力整合社會管理資源促進社會穩定。中國共產黨在傳統上具有極強的組織力，這是從戰爭年代就已歷練出來的力量。執政后，黨的基層組織遍布社會各個層面乃至每一角落。執政黨作為中國各項事業的領導核心，黨的組織客觀上滲透于各級、各類社會組織中，“橫向到邊、縱向到底”是對黨的組織設置的形象而真實的寫照。相對于其他社會組織，黨的組織系統對各種社會資源有較強的整合能力和便利條件，可以促進社會建設、社會管理的進步。無論從宏觀層面來看，還是從微觀層面來看，都是如此。黨組織充分發揮服務社會、服務群眾的作用，是中國共產黨歷來強調的黨的宗旨和先進性的要求，也與社會管理的要求相吻合。在市場經濟的背景下，黨員社會身份復雜化，黨員來自社會各個不同利益群體，有的直接處于各種不同的社會矛盾之中。黨組織可以充分利用自己的組織力，使工作于不同崗位的廣大黨員干部在維系穩定方面起到帶頭作用。

（三）創新了農村基層社會管理工作的運行機制。一是建立了對群眾訴求的快速反應機制。在6張“民情地圖”的繪制環節，堅持“干部手繪、人人參與”，促使對村情民情進行再了解、再認識，對矛盾糾紛和不穩定因素進行再排摸、再梳理，使村情民意入心入腦、矛盾糾紛及時掌握。同時“民情地圖”統一錄入松陽縣“網格化管理、組團式服務”信息管理服務平臺，實行動態維護，明確規定村情民情一旦發生變化，必須馬上更新，促使廣大干部及時掌握基層動態，從而有效建立了應對群眾訴求和社會矛盾糾紛的快速反應機制。二是形成了黨員干部經常受教育機制。“應知應會能力考試平臺”、“應知應會能力大比武”等載體設計，倒逼干部掌握社情民意，提高群眾工作能力和水平。三是健全完善督查考核機制。通過集中檢查、暗訪抽查等方式，加強督查指導，把握工作進度，發現解決問題，確保取得實效。

注釋：

①2010年全省信訪工作暨“五個一”工程經驗交流會，松陽縣發言材料

②汪巖橋、李一：《創新信訪工作機制，促進社會穩定和諧》，《中共浙江省委黨校學報》2010年第6期。

③方衛紅：《用“網組片”機制夯實黨在基層的執政基礎》，《中共浙江省委黨校學報》2010年第4期。