憲政視野下的我國“公推直選”建設反思

張小敏 張云霞

（江南大學 法政學院 江蘇 無錫 214122）

憲政視野下的我國“公推直選”建設反思

張小敏 張云霞

（江南大學 法政學院 江蘇 無錫 214122）

“公推直選”是基層黨內民主建設實踐的新探索，它創新了候選人的產生方式，選舉方式和選舉環境，是我國民主政治建設的亮點。但是這一制度在實施過程中還是存在著許多問題和不足，如何反思這一制度，如何對其進行完善不僅是黨內民主建設的問題，也是我國憲政建設的重要內容之一。

公推直選 黨內民主 憲政建設

民主從其產生的那天起，基本上就是一個政治概念。它意味著“人們在政治領域內獲得解放，實現了平等的政治權利”。在我國，“我們社會主義民主，是全國各族人民享有的最廣大的民主，它的本質是人民當家作主”。法治，即用法律治理國家。古希臘哲學家亞里士多德在《政治學》一書認為，“法治包括兩重含義，即成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。無論是“公推直選”還是憲政建設都離不開“民主”與“法治”這兩大主題。而用憲政的視野來探討“公推直選”對我國社會主義法治國家建設和社會主義民主建設更具有重要意義。在我國，中國共產黨是我們的執政黨，其領導核心地位決定了黨內民主建設對人民民主建設具有先導性、示范性和帶動性作用。中國共產黨一直致力于黨內民主建設實踐，其中“公推直選”村、社區一級基層黨委領導班子是我國黨內民主政治建設的一大亮點。

一、公推直選：黨內民主建設的創新

(一）公推直選概述

“公推直選”是黨的十七大以來，基層黨內民主建設中最具標志性的創新成果之一。所謂“公推”就是黨員推、群眾推來產生候選人。“直選”就是召開黨員代表大會或代表會議由黨員進行差額、直接選舉。“公推直選”這一創新選舉模式，經過在四川、江蘇、河南、廣西、上海等省、市的一些地方的探索和試點后，逐漸出現了“點面開花”的良好勢頭，這為進一步改善和完善基層黨內選舉制度指明了方向。作為一種富有特色的選舉制度，“公推直選”在各地實施時存在各種模式。其中以蘆山“兩推一述一選”模式、天全“公推直選”模式、船山“結構推薦直選”模式、平昌“倒著選”模式為典型。綜觀各個地區的選舉模式大體步驟相似，只是具體步驟的操作上存在差異。

(二）黨內民主的內涵

1.民主的內涵。“民主”一詞起源于古希臘語，16世紀由法語的democratie引入英語。它是一個古老而有頗有爭議的政治學范疇。不同的人從其不同的認識背景立場出發，對民主有著不同的理解和定義。西方政治學的民主理論，歸納起來有：洛克、盧梭等的古典契約民主理論、熊彼特的“精英民主”理論、羅伯特·達爾的“多元民主”理論，科恩等人的“參與民主”理論、以及在英國出現并在美國建立起來的“憲政民主”。馬克思主義將民主看成特定經濟基礎上保障公民權利的一種國家形式或國家形態，并毫不諱言地承認民主具有鮮明的階級性、歷史性和具體性。筆者認同“憲政民主”理論，因為正如哈耶克在《通往奴役之路》中曾尖銳地指出的那樣：民主可能由于在立憲方面缺乏限度，“可以使最專斷的決定合法化”。民主不能沒有任何約束，缺乏引導與糾正的民主思想是極危險的。

2.黨內民主的內涵。黨的十七大對黨內民主問題作了全面部署：確定了代表大會代表任期制；堅持差額選舉制；堅持集體領導制；堅持民主生活會議制；對黨務公開作了進一步規定；完善黨的各級全委會、常委會工作機制。有的學者將黨內民主定義為“在黨內生活中，根據黨章和黨的其他有關規定，黨員按照有關的民主程序和形式，對黨的事務的參與、決定與管理”。筆者認為這種定義并無不妥，但是黨內民主作為人民民主的重要組成部分，其核心內涵應包括人民當家作主，完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度是黨的民主理論的四大建設領域，同時還要受憲法的指導與制約，任何違背憲法規則與指導思想的行為都有可能成為“民主下的暴政”，所以警惕“人民的專制”也是黨內民主的應有之義。

(三）“公推直選”是黨內民主建設的新突破

黨內民主的重要標志在于選舉制度的公開化、透明化、民主化。公推直選抓住了黨內民主建設的關鍵，實現了黨內民主選舉制度的創新，其主要體現在以下幾個方面：

1.創新了候選人的產生方式。候選人的提名環節是干部選用過程中的關鍵環節，是干部晉升的第一道關口。與傳統的黨內選舉過程中候選人由原來單一的上級黨組織提名，轉變為黨員群眾提名和個人自薦等多種提名方式，廣大黨員干部和黨組織的共同參與，上級黨組織不再事先確定人選，這樣既使更多符合條件的干部有了相對公平的競職機會，又擴大了在候選人提名環節的民主，充分體現了群眾公認的原則。

2.創新了選舉方式。其一，變過去的等額選舉為差額選舉。差額選舉是廣泛發揚民主的重要形式，使選舉更具有競爭性、實質性。其二，變領導班子由黨委會選舉產生為全體黨員直接選舉產生。直接選舉是更民主的選舉，進一步增強了選舉的競爭性。

3.創新了選舉環境。傳統的選舉方式，介紹候選人的方式過于簡單，難以避免選舉投票的隨意性、盲目性。變封閉式選舉為開放式選舉，變組織內定為公開競職演講。在選舉中，堅持全程公開，并將每次的推薦、選舉結果當場計票，當場公布。在正式選舉前，組織正式候選人進行競職演講，闡述自己的施政綱領和工作打算，使候選人能更廣泛地接觸群眾，有機會與黨員進行面對面的交流的同時，讓廣大黨員、群眾和代表更好地了解候選人，更加體現選人用人的民主性、科學性和客觀性。

二、公推直選與憲政建設

許崇德先生認為，憲政的實質就是民主政治，再加上形式要件，憲政應該就是實施憲法的民主政治。所以憲政是與近代民主政治緊密相連，它是以民主政治為前提，基礎和內容。而作為人民民主推動力的黨內民主，在公推直選這一制度下，為我國民主政治建設開創了新局面。

(一）憲政的內涵與實質

憲政(constitutionalism)也稱立憲主義，它來源于拉丁語“constitution”，原意是法規。關于憲政的內涵有的人認為可以包括以下三點：第一，憲政包括靜態上的，為法律系統之基礎的“憲法”。第二，憲政主張國家權力（行政、立法、司法）的運行被納入憲法之內。第三，也是憲政的核心所在——“限權”。有的人認為，憲政作為專制政體的對應物，其基本內涵就是用憲法這一根本大法的形式把已經取得的民主事實確認下來，用法治的精神發展和完善這種民主事實，以此保障公民權利。因此，憲政應包括三個基本的要素，即民主、法治和人權。筆者傾向于第二種觀點，認為對于憲政應從其邏輯起點即人民主權角度來理解，應該更多地強調法律實施的事實狀態和公民實體權利的維護，而所謂的對權力的規范化和“限權”只是實現憲政的手段而不是其終極目標。

(二）“公推直選”與憲政的關系

憲政圍繞民主、法治、人權構建社會主義政治文明，憲政理念的實質是民主政治，它以人民主權為核心，以法治為真諦，以維護公民的基本權利為最終追求。現代社會的憲政理念在政治領域主要建立在間接民主即代議制民主之上。“公推直選”這一制度將黨員和群眾的利益置于最高位彰顯了以人為本的價值觀，體現了人民的意志，與憲政建設在維護公民權利上具有一致性；它通過擴大黨內民主帶動人民民主，是憲政民主建設的重要組成部分；它順應了現代民主政治發展的時代潮流，體現了憲政的真諦—法治，符合基層民主政治發展的基本取向。

1.“公推直選”與憲政建設在維護公民權利上具有一致性。憲法和法律將人民所享有的基本權利以國家意志的方式規定于法律文本之中，并由國家權威來予以保障。憲政的目的在于維護個人的合法權利和自由，即保障最廣泛的人權。在“公推直選”中，選舉權作為公民的法定權利其實現與否之間關系到一個國家的民主程度，特別在代議制民主下，公民參加政治生活的自由主要是通過選舉代表來對國家進行間接管理與統治。并且從“公推直選”的候選人的產生方式，選舉方式，選舉環境來看都充分體現了民意，尊重了公民的選舉權。所以其與憲政建設在維護公民權利上具有一致性。

2.“公推直選”是憲政民主建設的重要組成部分。在現代民主憲政體制下，政黨民主和人民民主都占有重要的地位。它們之間存在著密切的關系。在二者關系處于良性的情況下，可以相互促進；反之，則相互制約，影響憲政制度的健康發展。政黨制度是擴大人民政治參與的主要措施。在民主國家中，人民的政治參與是實現民主的基本途徑。人民政治參與的程度，在某種意義上說是決定了民主實現的程度。“公推直選”作為黨內民主的創新手段，對于推進我國民主建設意義非凡。

3.“公推直選”體現了憲政真諦—法治。從法治方面來講，依法治國的目的是為了體現一種規則秩序，一種將國家的管理運作都納入法制軌道來運作、加以約束的國家形態，且法律制度本身也以嚴謹、統一、完備為制定標準。而民主在本質上就是一種有序性的政治生活，民主政體的運轉，不僅需要明確的價值理念，而且需要相應的社會結構、政治體系和具體的操作方式。“公推直選”作為黨內民主活動，也必須遵循的各項法律法規，使選舉制度化、明確化，以此實現有序的民主。因為民主的實現，也就是法律的實現；民主的運作，也是法治的運作。

總之公推直選激發了干部的活力，實現了人才的最佳配置；杜絕了跑官賣官現象，減少了腐敗；使民意評價干部成為了最直接最可靠的依據；保障了黨員權利，改善了黨群關系，增強了黨的凝聚力，形成了一個能夠代表絕大多數群眾利益的政治核心，受群眾委托，代表群眾行使權力，統籌兼顧各方利益，實現全體人民利益的最大化。“公推直選”作為一種擴大民主管理的方式，維護了公民權利，體現了人人平等原則。但是筆者認為其作為一種民主創新實踐在維護黨員和群眾實體權利的同時更要重視現代法治建設下的程序公正理念，特別是要解決好黨章和我國法律法規的沖突，以此真正實現公民的自由與平等。

三、“公推直選”的完善與憲政建設的實現

“公推直選”抓住了黨內民主的根本，在黨內選舉制度的實踐與創新上取得了新突破，有力地推動了黨內民主的發展進程。其符合憲政思想，有利于我國民主、法治建設和公民人權的維護，但是在實施過程中仍然存在不足。如何理性認識這些不足，提出合理解決方案是當務之急。

(一）權力制約監督機制的完善

孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。誰能料到，品德本身也需要界限!”所以權力有一種自我膨脹的傾向，如果不主動限制就會侵害到個人權利。正如在我國“公推直選”的實施過程之中，組織干預選舉的現象還是存在的。具體表現為:對參選資格和條件要求過高，黨務不公開，選舉環節和過程不透明以及實際工作中的一些潛規則和暗箱操作等。所以建立一種權力制約和監督體制對于完善我國“公推直選”制度將有重大意義。

為了解決這一問題，筆者認為首先要建立民主收權的機制、制度和程序，比如構建黨員彈劾和罷免書記或班子成員的制度和機制等。只有這樣，才能最終把公推直選的成果通過制度鞏固下來。其次要建立其權力監督體制，通過黨外監督對濫用權力的行為進行限制，對嚴重侵犯人民利益的行為進行懲罰，進一步推進公推直選工作。

(二）實現選舉公平，保障人民主權

盧梭的人民主權學說認為：人們原來在自然狀態下所擁有的和諧遭到了破壞，相約組成國家，由全民達成一種社會契約-----“公意”，締約者必須遵守契約，服從公意。公意是國家最高權力的來源，主權屬于人民。所以“人民主權”原則是民主政治的靈魂與核心所在，沒有人民主權的民主絕非真民主，正是基于人民主權原則，才派生出了基本人權原則、權力制約規則、法治思想等憲政民主的其他要素。“公推直選”雖然是一種黨內民主的選舉方式，但是其和我們的人民主權息息相關。因為現代社會主要是一種代議制民主，公民主要通過選舉來實現自己的原始權力，選舉的不公平不僅是對民主制度的破壞，更是對人民主權的挑戰。可是在“公推直選”的過程中出現了很多問題特別是對選民資格的要求上，如很多地方對干部年輕化原則錯誤理解，對參選年齡要求過低；對參選人的文化水平要求過高；以及是國家干部身份和行政級別的要求。這些都嚴重侵犯了普通農民黨員的選舉資格，違背了“公意”，不利于人民主權的維護。筆者認為對于選舉資格的確定主要是要采取調研聽取民意的方式來確定，不能為了工作之便而忽視民意，否則哪怕再完美的制度也會被人民所拋棄。

(三）解決法律沖突，加強法治建設

古希臘哲學家亞里士多德的名著《政治學》一書中，他就認為治國之道應歸結為“由最好的一人或由最好的法律統治”。中國古代也有“知法治所由生，則應時而變；不知法治之源，雖循古終亂"的說法。在現代社會可以說法治思想是實現憲政民主思想的有效保障。沒有法治的保駕護航，憲政民主不可能順利進行，更妄論人民主權。我國“公推直選”這一制度雖然取得了很多創新成就，但是推行的過程中也不免會出現黨規國法的更新滯后于改革的狀況。主要表現有：其一，尚無明確的最高法理依據。當前在全黨范圍內積極推動的公推直選所必需的幾個基本要件在《黨章》中卻沒有明確的體現。其二，實際操作與部分黨內法規相沖突。如候選人提名的形式。書記、副書記的產生方式以及書記提名鄉鎮黨委領導班子成員進行“組閣”的做法等都是與現行《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》要求不符的。為了解決這一問題，首先要修訂和完善黨內法規，保證公推直選的牢固法理支撐。其次要創新和創立配套制度，營造有利于公推直選推行的制度環境。只有這樣法治理念才能真正地落實于民主創新實踐中去，憲政建設才能獲得有力的制度保證。

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[3]袁建偉.“公推直選”：基層黨內民主建設實踐的新探索[J].中州學刊，2006，(4):23-25.

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責任編輯：劉國春

D62

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.16

1009-6922（2011）01-55-04

2011-03-10

張小敏（1989-），女，江蘇南通人，江南大學法學本科生，主要研究方向：馬克思主義哲學；張云霞（1962-），女，江蘇無錫人，哲學碩士，江南大學副教授，碩士生導師，主要研究方向：馬克思主義哲學。