轉(zhuǎn)變發(fā)展方式艱難的原因及需采取的措施

■ 陳 劍

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式艱難的原因及需采取的措施

■ 陳 劍

剛剛出臺的“十二五”規(guī)劃，核心的議題是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。溫家寶總理在3月所作的政府工作報(bào)告中提出，“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩。要大力推動經(jīng)濟(jì)進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長的發(fā)展軌道”。從1996年“九五”時(shí)期開始，歷經(jīng)“十五”、“十一五”時(shí)期，每次五年規(guī)劃，都把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)(發(fā)展)增長方式作為五年工作的主線或重中之重。15年過去了，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式依然任重道遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為何如此艱難，存在的問題是什么？本文就此展開分析。

一

如果對中國改革開放32年的快速發(fā)展作一個(gè)歸納總結(jié)，可以作以下描述：由于政府主導(dǎo)，采用“拿來主義”，通過“復(fù)制”、“模仿”和消化吸收、制定趕超戰(zhàn)略、大干快上和“唯GDP論”，以及通過土地財(cái)政和國有企業(yè)對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)、并實(shí)行低廉的勞動力價(jià)格和放松管制，同時(shí)通過國際貿(mào)易和國際間互利合作，再加上人口紅利和中國作為現(xiàn)代化的后來者，工業(yè)化、城市化、市場化和國際化的追趕者，實(shí)現(xiàn)了中國在短期的快速發(fā)展，并形成了政府主導(dǎo)的中國模式和目前高碳排放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(發(fā)展)方式如此艱難，主要有以下四方面原因：

1.與多年來的趕超戰(zhàn)略密切相關(guān)

在國際舞臺上，中國長期是一個(gè)弱國窮國，長期的積貧積弱也形成了中國人很深的弱國心態(tài)，而當(dāng)中國人終于站起來后，這種弱國心態(tài)就轉(zhuǎn)化成強(qiáng)烈的趕超意識。因而，在很長一段時(shí)期內(nèi)，政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略就是趕超戰(zhàn)略與加速發(fā)展戰(zhàn)略。

新中國解放后，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體豪情萬丈，要在一張白紙上描繪最新最美的圖畫，迅速改變中國一窮二白的落后面貌，因而在很長時(shí)間里實(shí)行的是追趕型、跨越式的國家發(fā)展戰(zhàn)略。雖然這種發(fā)展戰(zhàn)略在實(shí)施過程中走了一些彎路，遭遇一些挫折，但這種發(fā)展戰(zhàn)略始終沒有放棄。改革開放后，這種追趕型、跨越式的國家發(fā)展戰(zhàn)略仍然是歷屆政府五年規(guī)劃的核心要義，只不過隨著政府管制的放松，選擇了市場化取向的改革，民營經(jīng)濟(jì)的積極性調(diào)動起來了，目標(biāo)更加具體和可行，措施更加務(wù)實(shí)。但這種追趕型、跨越式發(fā)展戰(zhàn)略在追求“快”的同時(shí)，容易忽略質(zhì)量的提高和效益的改善。上個(gè)世紀(jì)50年代提出的“超英趕美”、“大躍進(jìn)”，改革開放后一個(gè)較多的提法是“要用幾十年的時(shí)間走完別人幾百年的道路”，都是這種趕超戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“又好又快發(fā)展”的要求，把“好”字放在“快”的前面，突出了“好”在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位。但就實(shí)際情況看，“十一五”期間，中國經(jīng)濟(jì)年均增長11.2%，遠(yuǎn)高于同期3.5%的世界平均水平，“快”仍然是發(fā)展主基調(diào)。

就目前發(fā)展態(tài)勢看，中國很多省區(qū)市制定的“十二五”規(guī)劃目標(biāo)均著眼于“翻番”，仍然是一幅快速增長的態(tài)勢，推行的仍然是加速發(fā)展戰(zhàn)略。在今后10年，如果沒有重大事件發(fā)生,例如局部戰(zhàn)爭、國家動亂，以目前的經(jīng)濟(jì)增長速度，同時(shí)考慮匯率變動因素，即人民幣升值的因素，2020年,中國經(jīng)濟(jì)總量將超過美國，經(jīng)濟(jì)總量躍居全球第一。這既與中國仍處在重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，即仍然處在人口城市化、工業(yè)化、市場化和國際化的快速發(fā)展階段有關(guān)，也與這種趕超型發(fā)展模式的巨大慣性有關(guān)。只有當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)總量成為全球第一，且不論那時(shí)人均GDP是否仍排在全球的100位之后，中國的趕超戰(zhàn)略才算最終完成，中國人的趕超意識才會有一個(gè)徹底改變。

2.根源于中國模式

關(guān)于中國模式，一直存在激烈的爭論，也有不同的表達(dá)。但各種不同的表達(dá)都承認(rèn)這樣一個(gè)認(rèn)識，中國模式的最主要特征就是政府主導(dǎo)。

政府主導(dǎo)的中國模式如何影響現(xiàn)有的發(fā)展方式呢？這實(shí)際是一個(gè)問題的不同側(cè)面。也就是說，中國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根源于中國模式，而中國模式則催生了目前中國對能源和原材料過度依賴的發(fā)展方式。

通過政府主導(dǎo)，在保持二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，中國農(nóng)村長期為工業(yè)化提供廉價(jià)勞動力、廉價(jià)土地和其他資源。由于戶籍制度的缺陷，在城里打工的農(nóng)民，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)或工廠停工，農(nóng)民工可以退回到一畝三分地維生，避免動蕩和形成城市貧民窟。

由于政府主導(dǎo)，政府控制下的國有企業(yè)特別是壟斷國有企業(yè)主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于國有企業(yè)的經(jīng)營管理很大程度上沒有市場化，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到大量的行政性干預(yù)，國有企業(yè)通過占有大量資源、壟斷市場、不交或少交資源稅、不上交紅利等手段獲得了發(fā)展，但由于普遍效率較低，因而廣受詬病。

由于政府主導(dǎo)，“面子”工程往往成為地方政府的第一選擇，直接導(dǎo)致了地方政府過于依賴投資拉動經(jīng)濟(jì)的短期行為，“唯GDP”之上的政績觀更是比比皆是。也很容易讓地方政府忽視民生，沒有多少動力去增加老百姓口袋里面的錢，從而拉動消費(fèi)改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

3.與政績觀、考核體制不科學(xué)密切相關(guān)

由于政府擁有過多的支配和配置資源的權(quán)力，往往使政府官員在制定政策時(shí)不是主要從經(jīng)濟(jì)效益去考慮，而是把對“政績”的影響放在首要地位。政府主導(dǎo)的政績考核是大干快上，是“唯GDP論”、“唯高速論”，這已成為官員升降的玉律。溫家寶總理在2011年的兩會上提到，“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式知易行難，難在一是觀念，一是創(chuàng)新機(jī)制和干部考核的標(biāo)準(zhǔn)”。而觀念產(chǎn)生于現(xiàn)有的體制機(jī)制，干部考核標(biāo)準(zhǔn)則是基于政府主導(dǎo)的大干快上的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。因此，為了保持GDP的增長速度，再大再多的投資都在所不惜。很多地方實(shí)行的是以經(jīng)濟(jì)增長速度、招商引資規(guī)模等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，GDP考核對地方強(qiáng)大的指揮棒效應(yīng)，反映GDP增值的指標(biāo)權(quán)重太大，導(dǎo)致了政府角色的錯(cuò)位，鋪攤子、上項(xiàng)目、粗放式擴(kuò)張成為最佳的政績選擇。至于投資的效率，對環(huán)境的影響，對民生的影響，則往往是第二位、第三位考慮的因素。“唯GDP論”的背后是比賽投資規(guī)模和速度。

4.現(xiàn)有的體制機(jī)制對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變難是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革難。而現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)體制，正是在于政府主導(dǎo)，在于經(jīng)濟(jì)體制尚未實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃體制向市場體制的根本轉(zhuǎn)變。因而在經(jīng)濟(jì)生活中相當(dāng)多的領(lǐng)域，計(jì)劃體制的力量仍很強(qiáng)大，甚至發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在宏觀調(diào)控中，有時(shí)計(jì)劃體制還得到固化和強(qiáng)化，成為深化改革的阻力。由于政府有制定優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和各種審批的權(quán)力，企業(yè)就會有通過游說和賄賂、而不是通過改進(jìn)技術(shù)和提高效率來增加盈利的行為動機(jī)。

現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響表現(xiàn)在多個(gè)方面。以目前的財(cái)稅體制為例，我國的財(cái)稅體制實(shí)行的是分稅制，經(jīng)濟(jì)收入方面的考慮迫使各級政府追求產(chǎn)值的增長，要去發(fā)展那些產(chǎn)值大、稅收多的重化工業(yè)，或者是低水平的加工工業(yè)產(chǎn)業(yè)，而不是按照經(jīng)濟(jì)效益的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)劃、去發(fā)展產(chǎn)業(yè)。再比如，資源要素價(jià)格長期扭曲，價(jià)格壓的很低，粗放型發(fā)展有著巨大市場，無形中助長了高投入、高能耗、高污染、低效率的行業(yè)擴(kuò)張。

此外，經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴也不應(yīng)低估。人們一旦選擇了某個(gè)體制，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的存在，會導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化,慣性的力量會使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并讓你輕易走不出去。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式而言，體制機(jī)制的路徑依賴體現(xiàn)得非常明顯。這些體制機(jī)制問題是長時(shí)期存在的，其運(yùn)行慣性十分強(qiáng)大。

二

在分析中國發(fā)展方式一直沒有得到根本轉(zhuǎn)變的原因后，也必須看到，中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也是一定歷史階段的產(chǎn)物。在積貧積弱的中國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，首要的工作是量上的擴(kuò)張。在第一產(chǎn)業(yè)超過40%的改革開放初期，不可能走提高勞動力素質(zhì)、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的道路。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不能超越歷史發(fā)展階段，但可以縮小這一歷史階段。此外，也應(yīng)看到，目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式推動了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，為中國發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。只不過隨著中國進(jìn)一步發(fā)展，這種發(fā)展方式帶來的問題日漸顯著，主要問題是環(huán)境污染、能源利用的績效低、二氧化碳排放量高、創(chuàng)新動力不足、勞動者權(quán)益保障沒有得到很好落實(shí)等一系列問題。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從以石化能源為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)增長為絕對中心的發(fā)展模式向以人為本的、充分尊重人權(quán)的可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的高代價(jià)發(fā)展向科學(xué)的低代價(jià)發(fā)展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，最重要也是最基本的工作，就是對政府主導(dǎo)的中國模式進(jìn)行改造。不然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就有可能落空。在上述分析影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的四項(xiàng)因素中，每一項(xiàng)因素都與政府行為密切相關(guān)。

要對政府主導(dǎo)的中國模式進(jìn)行改造，關(guān)鍵在于規(guī)范政府行為。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)質(zhì)是改革政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長方式亦即轉(zhuǎn)變政府職能的問題。進(jìn)而從一個(gè)由行政權(quán)威控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成一個(gè)自由交換的經(jīng)濟(jì)；從行政命令支配的經(jīng)濟(jì)，政府機(jī)關(guān)和黨政官員的自由裁量權(quán)特別大的命令經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)規(guī)則透明、公正執(zhí)法的法治經(jīng)濟(jì)。

而要規(guī)范政府的行為，一項(xiàng)基本的要求就是各級政府都應(yīng)盡量減少對市場的直接介入，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)為基本職能。但要實(shí)現(xiàn)上述要求，需要有一種外在的力量通過強(qiáng)力的制衡、約束政府，迫使政府能夠主動進(jìn)行改革，從而推動中國經(jīng)濟(jì)增長方式的改變。否則，要想實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)增長方式的改變，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，幾乎不可能取得成功。

而要約束政府的行為，涉及到以下一些內(nèi)容：

一是正確劃分政府與市場的邊界。政府看得見的手與市場看不見的手如何結(jié)合，如何正確劃分政府與市場邊界，這個(gè)問題在世界范圍內(nèi)都沒有完全解決。中國模式的一個(gè)重要特征，就是地方政府間的相互競爭對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。但地方政府間相互競爭對經(jīng)濟(jì)增長有多大積極作用，評價(jià)不一。道理很簡單，政府間的相互競爭在產(chǎn)生一些積極作用的同時(shí)，有可能會帶來一些弊端。甚至從長遠(yuǎn)看，這些弊端效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，有可能超過其積極作用。政府與市場邊界不清晰，并不意味著在這方面無所作為，政府與市場的一些基本規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵守。例如，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)有明確的界定，而不應(yīng)隨心所欲。政府應(yīng)當(dāng)減少甚至完全退出對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。政府有責(zé)任提供由透明規(guī)則和公正執(zhí)法構(gòu)成的市場秩序，營造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、穩(wěn)定的貨幣發(fā)行和穩(wěn)定價(jià)格總水平。政府不應(yīng)管個(gè)別商品的價(jià)格，否則，就會破壞市場通過相對價(jià)格變化有效配置資源的基本機(jī)制，等等。政府只有遵守上述基本規(guī)則，才會減少政府看得見的手對經(jīng)濟(jì)無規(guī)則干預(yù)所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

二是大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，一項(xiàng)重要任務(wù)是必須對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律有清晰認(rèn)識，對市場經(jīng)濟(jì)“一般”及其原理有一個(gè)基本尊重，而不是強(qiáng)調(diào)自身特殊性，無視人類社會幾百年發(fā)展對市場經(jīng)濟(jì)“一般”性原理的認(rèn)識。經(jīng)濟(jì)體制改革主要包括深化對市場經(jīng)濟(jì)原理的認(rèn)識，加大對國有企業(yè)的改革、金融體制改革，財(cái)稅體制改革。而在當(dāng)前，加大對國有企業(yè)的改革仍然是重中之重。國有企業(yè)必須退出一般性競爭領(lǐng)域，并大幅提升壟斷國企上交給政府的紅利，至少不應(yīng)低于30%。同時(shí)，加大對民營企業(yè)的扶持力度，擴(kuò)大對民營企業(yè)的開放領(lǐng)域、降低準(zhǔn)入門檻、減少對民營企業(yè)過高的稅收，等等。如果2015年，中國民營企業(yè)前十強(qiáng)能夠進(jìn)入中國企業(yè)30強(qiáng)，說明這方面的改革取得了成效。

財(cái)稅體制改革對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式至關(guān)重要，要圍繞完善中央與地方的財(cái)稅關(guān)系、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、公平稅負(fù)、節(jié)能環(huán)保等，加快財(cái)稅體制改革。市場價(jià)格是經(jīng)濟(jì)活動最為靈敏的信號，要深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場改革，理順價(jià)格關(guān)系，完善價(jià)格形成機(jī)制，健全要素市場。如果資源價(jià)格長期扭曲，是不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的。

三是加大社會領(lǐng)域的改革，包括收入分配和戶籍制度的改革。讓進(jìn)城的農(nóng)民工享有與城市居民同樣的權(quán)益，而不是“被上樓”、“被進(jìn)城”，等等。

四是提高對公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給。“十二五”規(guī)劃，涉及公共產(chǎn)品與服務(wù)共九項(xiàng)內(nèi)容，但最主要的是基本的社會保障、住房保障、義務(wù)教育和公共醫(yī)療。遺憾的是，“十二五”所涉及的提高對公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給量化指標(biāo)偏少，今后五年，公共服務(wù)型政府建設(shè)能夠有多大的進(jìn)展并不十分清晰。

五是進(jìn)一步加大政治體制改革。約束政府行為，從更深層次出發(fā)，建設(shè)一個(gè)能夠有效約束政府行為的政治體制。各級政府必須依法行政，各級人大必須對政府的預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督審查，嚴(yán)格控制政府過高的行政支出。政府出臺涉及民生的重大項(xiàng)目，必須有廣泛的民意基礎(chǔ)，等等。而要做到這些，又涉及深層次的普選等政治體制改革內(nèi)容。

只有嚴(yán)格限制政府的行為，使各級政府的行為都建立在嚴(yán)格依法的軌道上，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變才能真正完成。而要達(dá)到目標(biāo)，至少還需要10年甚至更長時(shí)間。不然，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變很難得到根本轉(zhuǎn)變。

作者系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長，北京改革和發(fā)展研究會會長，研究員