新時期中國農民的新期待：理順關系 拓展空間

■ 劉 奇

新時期中國農民的新期待：理順關系 拓展空間

■ 劉 奇

“三農”問題的核心是農民問題。在農村改革不斷深入推進、統籌城鄉發展戰略強力實施的新時期，解決農民問題的核心，就是要從廣大農民的根本利益出發，順應農民對改革發展的強烈愿望和期待，逐步理順與農民相關的諸多關系，進一步解除制約農民發展的制度束縛和實踐障礙，大力拓展新空間，以滿足農民在政治經濟文化社會等各個領域不斷變化的新訴求、不斷發展的新期待。

農民與土地

土地是農民賴以生存的基礎，是國家賦予農民的基本生存保障。我國改革從農村率先突破，而農村改革最初由土地改革開始。30年多前，安徽省鳳陽縣小崗生產隊實行“保證國家的、留夠集體的、剩下都是自己的”大包干分配方式，揭開了農村土地制度改革的序幕。隨后，國家頒布了一系列政策文件和法律法規，把集體統一經營的農地制度改革為家庭承包經營，明確土地使用權與所有權的分離，確立農戶作為農業生產經營者對土地的承包權和經營權，使家庭聯產承包責任制演變為國家主導的強制性制度變遷，在我國社會生活的許多方面產生了積極而深遠的影響。這些政策和法規重點集中在兩個方面：一是穩定土地承包關系。確定土地承包期延長15年、30年不變，黨的十七屆三中全會進一步明確土地使用權長久不變，保證農民對土地使用權的穩定預期；2003年正式實施的《農村土地承包法》，基本確立了農村土地使用權長期化、資本化、物權化的發展方向和趨勢。二是建立農地流轉機制。1984年開始鼓勵土地使用權向種田能手集中，引導農地的自由租賃和轉讓，農戶自發性和集體主導的土地流轉形態在各地逐漸興起。

農村土地制度改革取得了顯著成效，我國用占世界不到9%的耕地養活了占世界22%左右的人口?！巴恋匦抡笔罐r民的投入與收入直接掛鉤，充分激活了廣大農民的生產積極性和創業熱情，糧食生產連年攀升，廣大農民逐步擺脫生活困境，溫飽問題基本得到解決。隨著經濟社會發展和城鎮化進程加快，農業生產的比較效益越來越低，農村家庭收入結構發生變化，農民對土地的依附感日趨減弱，不再單純看重“一畝三分地”的直接收入，而是更加在意因土地派生出來的各項權益。但現行土地制度的諸多不足與農民的期望相差甚遠：一是，土地權界不清。農村往往一戶十畝地分成七、八塊，而且地塊四至不明、土質肥瘦不清，每塊地的具體地點和邊界，土地承包書上大都沒有標明，既給農村土地管理帶來很大困難，也使土地矛盾和糾紛日益增多，直接影響農村社會穩定。二是，現行征地制度損害了農民權益。國家實行單向的土地征用制度，征地是完全的政府行為，農民無權預知和干涉，獲得的土地征用補償費用也十分有限。有資料顯示，改革開放以來，農村土地減少近3億畝，但農民和村集體獲得的補償只占土地出讓價格的10%左右。加上征地補償安置費的分配比例缺乏明確的制度規定，往往村集體獲得的居多，農民直接得到的更是微乎其微。三是，缺乏有效的土地流轉平臺。由于缺乏具體的政策措施，又沒有建立政府服務和信息平臺，農村土地流轉實際上處于自發狀態，土地流轉市場并不活躍，流轉發生率始終較低。四是，出現了大量“無地家庭”。大量耕地變為非農用地后，農村產生了大量種田無地、就業無崗、創業無錢、社保無份的家庭。由于國家對失地農民的補償實行簡單的一次性貨幣安置，使這些家庭在失去土地的同時也失去了生存保障，真正成為了“無產階級”。

加快推進城鎮化和農村發展，必須切實理順好農民與土地的關系，逐步完善農村土地制度：一是下大功夫進一步劃清土地權屬。做實、做細、做透“確權登記頒證”工作，土地承包證書具有法律效力，應詳細表述每家每戶土地的四至界限、土地質量等具體情況。這是最基礎性的工作。二是實行土地征用市場化。農村土地按照政府的土地計劃直接進入市場，農民以轉讓經營權的方式實現農地轉用，真正成為土地交易的一方直接參與談判、定價、交易等全過程，自主決定土地是否征收、補償費標準等問題。18億畝紅線的“守線人”必須讓農民自己充當，不論哪個階層、哪個群體都不可能當好守線人，都有可能變著法兒“調線”、“變線”、“闖線”。必須在實行兩個最嚴格的土地制度的同時，實行最嚴格的土地補償制度。三是防止利用各種方式變著法兒把集體建設用地轉為國有建設用地，且開發增值后的利益不讓農民參與分享。四是搭建土地流轉的市場平臺，在縣鄉一級建立土地流轉的政策咨詢信息發布、供需對接等服務組織。五是建立健全失地農民的社會保障體系。以提供長期可靠的基本生活保障為核心，建立失地農民等同于城鎮居民的社會福利制度，實行養老保險和醫療保險等措施；強化政府在征地中的監督和服務功能，保障失地農民權益，積極提供就業指導和幫助，確保失地農民的基本生存和生活，避免出現“脫富致貧”現象。

農民與市場

在過去高度集中的計劃經濟體制中，農民依附于集體經濟，生產服從指導計劃，分配搞平均主義，產品由國家統購統銷，生產資料和主要消費品定量供應，市場機制幾乎不起作用，農村市場實際上是萎縮的。大集體“小而全”的自給性生產，抑制了農民的積極性，生產增長緩慢，農產品品種單一、質量下降，市場供應緊張。實行家庭聯產承包責任制以后，農民獲取了經營自主權并逐步成為具有自我發展能力的商品生產者，計劃對農業生產和流通的約束力大大減弱，1985年取消農產品統購制度并放開大部分農副產品的價格，1993年基本放開糧食銷售價，市場調節的范圍日益擴大。在市場機制的引導下，農民積極調整產業結構，大力發展比較效益高的水產品、畜產品和各種經濟作物，農業由種植業為主的一元結構向多元結構發展，農民家庭經營日趨專業化，各類專業戶迅速崛起，農產品的商品率大大提高，農民的生活消費日益依賴于市場，農村市場體系逐步形成。

在農村市場的發育過程中，國家從控制到部分放開，到全面放開，農民從可以自由生產和出售部分到全部農產品（目前只有煙草和蠶桑兩項沒有放開），農村市場逐漸煥發出生機和活力，農產品銷售渠道暢通，農業生產資料供應平穩，生活消費品日益豐富，基本上能夠滿足農民日益增長的消費需求。但是，與城鎮市場相比，農村市場仍然面臨著不少問題：一是農村市場雖然開始受到重視，但只是發展了一些低端服務，高端市場沒有形成（如金融服務等），而且低端市場信息極不對稱。二是農資市場被壟斷。種子化肥農藥等農用物資是特殊商品，價格高、偽劣多，農民成為直接受害者。三是農村生活消費市場的成本居高不下，假冒偽劣商品泛濫，而且部分市場被壟斷，農民很難買到價廉物美的日用消費品。四是政府支持和保護農村市場的體系建設滯后，基礎設施薄弱，流通手段和方式落后，信息網絡不健全，農民仍然沒有完全擺脫買難賣難的困境。特別是農產品價格雙軌制轉向單一市場價格體制，自由市場價格機制的種種缺陷逐步顯現，給農業生產和農民利益造成不可忽視的損害。一個時期以來的“蒜你狠”、“辣翻天”、“豆你玩”、“姜你軍”現象的受益者是中間商，農民并未在奇高的價格中得到多少好處。

擴大內需、拉動國內消費是經濟長期發展的立足點，而擴大消費，重點在農村，難點在農村，關鍵也在農村。八、九億農村人口是世界上任何國家都無法比擬的戰略性市場儲備。農村市場的發展，是我國經濟持續發展的深層次的動力，也是內在的原動力。各級政府應以挖掘農村市場的巨大潛力、拉動農村消費為出發點，加大財力投入，改善農村市場基礎設施，大力發展現代流通方式，積極探索構建現代流通網絡，并在“保護”和“服務”上下功夫：一是建立農產品市場價格保護機制，通過直接和間接兩種方式實行國家保護。直接保護包括對主要農產品制定保護價格和建立農產品價格調節基金，還可以通過進出口貿易平抑國內農產品市場價格波動；間接保護主要包括制定市場交易規則、防止壟斷現象，提供農產品供求信息、指導農民的經營決策，建立期貨市場、減少突發性因素干擾，建立農產品專項儲備制度、以實物形態進行價格調控。二是建立農村信息咨詢服務組織，培育一批農民信息經紀人，使市場信息的搜集、整理、開發、傳遞形成網絡，及時準確地為農民進行市場活動提供信息。三是健全農資供應體系，打破行業壟斷，采取批發代購和送貨上門等辦法，為農民提供化肥、農藥、種子等農用物資。對農民合作經濟組織集體采購農資應減收或免收一些稅種。四是探索發展農村高端服務業。如通過互助合作的方式，培育和發展草根金融，逐步發育農村資本市場，建立農村融資體系，為農民提供金融服務。五是培育和發展農村市場主體，推動涉農流通企業做大做強，健全農產品運銷體系，實行多層次組織農產品流通。六是，加強市場監管，嚴厲打擊假冒偽劣行為，維護正常的市場秩序，改善農村消費環境。

農民與政府

30年改革使農村社會結構、產業結構和就業結構在異動中激變，在激變中重組，政府與農民的關系也隨之發生巨大而深刻的變化：政府不再是農業外在的輔助力量，而是農業內在的組成部分；政府不再把農民籠統地看成同一群體，而要將其細分成不同的政策目標人群；政府不再陷于與農民經濟矛盾的糾葛，而要著力消除對農民政治上的歧視；政府不再袖手農民的失業，而要高度關注農民的就業狀態；政府不再大包大攬，而要依靠民間組織擴大農民的自域空間，實現從“組織農民”到“農民組織”的轉變；政府不再單純依靠號召發動和指標壓力，而要通過民主合作的方式開展工作；政府不再具有經濟獲益性，而要具有社會服務性；政府不再重物輕人，而要以人為本，從關注農產品和農業向關注農民和農民的全面發展轉變；政府不再只重生產層面，而要生產、生活、生態“三生”并舉；政府不再用強制性手段解決非理性對抗，而要采取有策略的談判、對話予以疏導，充分調動農民群眾參與改革、推動改革的積極性和主動性。政府與農民關系的轉變，充分說明農民對政府的期望和要求越來越高，政府職能越來越凸現出優質高效的服務性。

政府是公共服務的主要供給者，包括教育、衛生、文化等社會事業，交通、通信等公共產品和公用設施建設，解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。這些公共產品和公共服務的提供，是政府調控社會群體之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的有效手段和機制。當前，農村社會對公共服務的需求不斷增長，但由于在制度設計、資源配置等方面限制和歧視農民的習慣性思維根深蒂固，農民在經濟權益、政治權利以及公共產品供給等方面處于弱勢，農村與城市在獲得公共服務上存在較大差距的現實依然沒有多少改觀，其現狀還處于總量供應不足、公共投入短缺、公共服務發展滯后，即使有好的政策法規，也常常遭遇“玻璃門”現象，只具有觀賞性，不具有實用性，難以落實到位，致使農民認為“找官辦事”是“天下第一難”。

解決上述問題的關鍵，關鍵要克服政府的管理偏好和城市偏好，著力打造城鄉一體的服務型政府，推動“官權退民權進”的基本思路是從單純的生產經營領域向政治、社會領域延伸，促進政府從管理型向服務型轉變，使服務由淺層次向深層次、由被動向主動、由松散向規范轉變，由城市向農村覆蓋，把農民無力辦、辦不了、也辦不好的事情主動承擔起來，該市場的還給市場，該農民的還給農民，與農民協同推進農業的發展和農村的建設。國家應逐步完善惠及全民的基本公共服務體系，按照逐步均等化原則，既不斷增加公共服務總量，向社會全體成員提供更多更好的公共服務，又著力優化公共服務的結構和布局，努力擴大公共產品和公共服務的覆蓋范圍，以發展社會事業和解決民生問題為重點，重點向農村、基層、欠發達地區傾斜，使每一位公民都能享受公共服務的陽光雨露，不斷滿足農民日益增長的物質文化需要，切實保障農民群眾的經濟、政治、社會和文化權益，逐步實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”和“生態文明”。各級政府應把保障基本公共服務作為主要職能和工作目標，機構的設置、管理與運作都應有利于保障基本公共服務職能的履行；加快由經濟建設型向公共服務型轉變，把全心全意為人民服務的宗旨貫穿于工作始終，為農民改善就業環境，提高就業能力，創造就業機會（崗位）；加快實現政府考核由單純“以經濟總量為導向”向著同時“以基本公共服務均等化為重點”二者并重轉變，建立既看經濟發展又看服務效能的干部政績考核制度，逐步形成規范的公共服務供給分工和問責制。

農民與城鎮

在漫長的中國歷史上，人們心目中的城鎮并非高于鄉村，城和鄉是一對和諧的統一體，并非對立關系，這種關系一直延續到19世紀以后才開始動搖，城和鄉逐漸成為兩個對立領域而且差距越來越大。尤其進入二十世紀五十年代后期二元戶籍制度的頒行，使城鎮與農村之間形成界限分明、壁壘森嚴的兩個世界。計劃經濟時期，農民被牢牢地限制在農村僅有的一畝三分地里，城鄉差距不斷拉大，城鎮化進程基本處于停滯狀態，26年的時間城鎮化水平從12.6%上升到17.9%，年均上升僅0.2個百分點。改革開放后，二元經濟體制受到沖擊，農民開始擺脫土地的束縛，通過各種途徑進入城市就業，城鎮化步伐逐步加快，特別是1998年以來，城鎮化水平更是年均增長近兩個百分點，2010年城鎮化水平達到47.5%，在帶動經濟社會發展中發揮了重要作用。專家預測，到2030年，中國將形成“五億農民、五億市民、五億流動人口”三分天下的格局，未來50年中國城市化水平按現在的速度將上升到75%，城市人口達到10—11億。

所謂城鎮化就是把農民“化”入城鎮的過程，因此，城鎮化是農民的城鎮化。城鎮化不只是農民可以自由進入城市，其關鍵在于“農民市民化”，即農民的生活方式、工作方式、思維方式、價值標準、受教育的程度等各種因素發生根本變化，其實質是農村生產力結構、生產經營方式、收入水平與收入結構、生活方式、思想觀念、人口素質等方面與城市文明逐漸接近并趨向同一，城鄉差別逐漸縮小并最終走向城鄉一體化。農民的勞動剩余使中國城市急劇膨脹，但崛起后的城市卻成為“城里人”的專屬，“偶閑也作登樓望，萬戶千燈不是家”，農民想進城成為真正意義上的城鎮居民還有很多不可逾越的鴻溝，現行制度還有許多需要拆除的城鄉樊籬，尤其是長期形成的二元文化的影響，使農民與城鎮居民之間存在極大的“不平等”：一是政治權利方面，農民無法充分行使選舉權、被選舉權以及結社自由等權利，利益訴求得不到足夠的反映和重視。中國城市管理的三條線：戶籍、社區、單位與農民都是若即若離的松散關系，沒有得到這三個方面的全面認可。二是經濟權利方面，工資收入水平低，經濟適用房和廉租房等政策難以惠及，社會保障缺失，子女上學情況令人堪憂，古有孟母三遷，今天的城市里，“滿街都是孟子媽”。這些都是農民進城面臨的現實難題。三是文化權利方面，農民仍然遭受著文化歧視，社區各類文體活動及城市的群團組織、社會組織等沒有覆蓋這個群體，無法滿足他們的業余文化生活需要，許多農民甚至只能以賭博等不健康方式消磨閑暇時間。

西方城市的發展大多經歷了一個數百年的漫長歷史過程，在這個不斷演進的過程中，逐步構筑了“一張網”、培植了“一個根”。這張網是橫向的，即覆蓋城市各個角落的各種社會組織；這個根是縱向的，即市民的精神生活的支柱，在西方大多以宗教信仰為主?！耙粡埦W”、“一個根”共同有構筑了城市的穩定架構。但中國城市是在急劇膨脹中崛起的，只有一個有形的“形”——高樓馬路，而缺乏無形的“形”——完善的社會組織架構；更缺乏共同的精神支柱，即形似而神離，進而帶來了一系列問題。中國城市的“神”，應有別于西方城市的宗教信仰，必須從中國的國情出發，大力弘揚根植于農村中的傳統鄉土文化。

一個時期以來，傳統鄉土文化被視為落后愚昧腐朽的代名詞，被搞得灰頭土臉，傳統鄉土文化的現代性往往被現代社會所低估。支撐現代社會的現代性主要有兩大要件：一是明晰的產權關系和支撐產權關系的法律體系；二是較為完備的誠信體系。這兩大要件在傳統鄉土文化中早已普遍存在。中國傳統的鄉土文化中飽含著現代文明的基因，從產權關系看，在農村陽光、空氣、水這些取之不盡用之不竭的自然之物，農民的產權意識都十分清楚。建房子不能比后面的鄰居高，高了會遮擋人家的陽光。糞池不能建在村子的上風頭，那樣會污染全村人的空氣。溪水從村中流過，上游人家必須在特定的時間洗滌臟物，為下游人家留出取水飲用的時間。這些雖然沒有法律規定但受鄉規民約的約束；再從誠信體系看，中國農村世世代代聚族而居，是一個熟人社會，農民在這個熟人環境里，一旦失去誠信，就會被整個熟人社區拋棄，而且要殃及數代。這樣的代價比普通的經濟懲罰要大得多，這樣的威懾力，比行政手段和法律約束也要大得多。因此，中國城市的未來必須充分挖掘傳統鄉土文化的現代性，即在進一步完善現有契約關系（如法律法規、規章制度等）、發育社會組織、社區組織的基礎上，大力引入和弘揚傳統鄉土文化，積極繼承和發揚其精華內核，明晰產權關系，重塑誠信體系，公平分配各種公民權利和各類資源，切實為不同階層、不同人群在城市的生存和發展創造條件、協調利益、理順關系，從而打破城鄉壁分明的矛盾體，構建城鄉和諧發展的統一體，讓農民在傳統鄉土文化中找到自信、找到自尊，在城鄉一體發展中找到自我、找到自強。

（上）

作者單位：安徽省人民政府